Teugel strak, teugel los, teugel strak

Minister Gerrit Zalm breekt donderdag het record van de langstzittende naoorlogse minister van Financiën. Zijn voorgangers vinden dat hij het makkelijk heeft. ,,Winst en economische groei waren vieze woorden in mijn tijd.''

61.560 – ,,Weer een record'', lacht minister Gerrit Zalm als hij in zijn werkkamer aan het Haagse Korte Voorhout het getal hoort. Nu niet een prestatie in guldens of in euro's, maar in uren. Vanaf donderdag is Zalm de langstzittende minister van Financiën sinds de Tweede Wereldoorlog - zeven jaar en acht dagen - waarmee hij het record van Pieter Lieftinck met één dag overtreft. ,,En het eind is nog niet in zicht'', glundert Zalm.

Van de dertien ministers van Financiën sinds de Tweede Wereldoorlog hebben de acht nog in leven zijnde van Zalm een uitnodiging gekregen om een glas te komen drinken in `de bunker'. Het levert een unieke foto op, want ,,wij oud-ministers van Financiën zijn niet van die reünisten'', zegt de VVD'er Johan Witteveen, zelf dienaar van de kroon in de jaren '60 en '70.

De verborgen agenda van zijn partijgenoot Zalm was de afgelopen zeven jaar het ministerie weer dezelfde invloedrijke positie te geven die het vlak na Tweede Wereldoorlog had. In 1945, trad Pieter Lieftinck aan als minister van Financiën. Hij werd beroemd door zijn `tientje', dat het symbool werd van de geldzuivering. Maar zijn grootste bijdrage aan de wederopbouw ligt vooral in zijn strakke begrotingsbeleid. Toen Lieftinck in 1952 de overstap naar het IMF in New York maakte, was het monetair evenwicht hersteld, het betalingsbalanstekort – vooral dankzij de Marshall-hulp – weer op orde, de deviezenvoorraad groeide en de werkgelegenheid nam toe.

Met de hand op de knip zorgde Lieftinck ervoor dat de wederopbouw van Nederland een vliegende start kon maken. Daarbij dwong hij een straf-coördinerende rol af voor zijn departement. ,,Financiën trad duidelijk op als hoedster van de hele rijksdienst, waarbij we niet alleen naar cijfermatige uitkomsten keken. In andere jaren zijn de departementen veel meer los van elkaar gaan opereren'', constateerde Lieftinck in 1989, het jaar van zijn overlijden.

Toen Gerrit Zalm aantrad, vier decennia later, trof hij naar eigen zeggen nog steeds een situatie aan waarbij de departementen ,,sterk onafhankelijk van elkaar opereerden'' en ,,in de loopgraaf doken wanneer het om Financiën ging''. Om daar een einde aan te maken, heeft Zalm de samenwerking met andere departementen geïntensiveerd. Besprekingen over de begroting worden nu voornamelijk bilateraal gevoerd: Zalm tegenover de vakminister, dat werkt het meest efficiënt. ,,De collega's kunnen mij vertrouwen, want deze minister van Financiën speelt geen politieke spelletjes'', zegt Zalm.

Een minister van Financiën dient een bescheiden politieke rol te spelen, zeggen de meeste oud-bewindslieden van dit departement als hun daarnaar wordt gevraagd. ,,Hij moet zeker niet tegelijkertijd partijleider zijn'', zegt de CDA'er Onno Ruding vanuit New York, met een verwijzing naar Wim Kok die begin jaren '90 beide functies combineerde. ,,Het financiële beleid werd toen ondergeschikt gemaakt aan de inkomenspolitiek. Kok manifesteerde zich als een tweede minister van Sociale Zaken.''

Kok is niet onder de indruk van Rudings kritiek: ,,Financiën vaart niet blind op het financieringstekort, maar heeft ook oog voor sociale kwesties.''

Bij zijn aantreden wilde Zalm de positie van Financiën verbreden. Tot 1994 wisselde de aandacht voor, en daarmee de invloed van Financiën met het komen en gaan van recessies. Het departement mocht in de ogen van Zalm niet langer afhankelijk zijn van de economische conjunctuur. Zalm: ,,Bezuinigingsoperaties als de één-procentsnorm, Bestek '81, de Paasbrief, de Tussenbalans waren de dieptepunten in de Nederlandse geschiedenis, maar tegelijk de hoogtepunten van Financiën. Daar hebben we de laatste jaren een einde aan gemaakt.''

Ook Kok signaleert dat het isolement van Financiën sinds de jaren negentig veel minder is geworden, de collegialiteit in de Trêveszaal moet het winnen van de competentie. Dat was begin jaren vijftig wel anders. `Collega's? Die heb ik niet. Laaielichters zijn het, allemaal', is de meest geciteerde uitspraak van minister Johan van de Kieft. De opvolger van Lieftinck wilde met dezelfde voortvarendheid als zijn voorganger met de wederopbouw doorgaan. De regering hield de lonen en prijzen kunstmatig laag waardoor de concurrentiepositie sterk verbeterde. De belastingen waren hoog om de schatkist te spekken.

In het begin van de jaren '50 ging het economisch beter en daar wilden ook de werknemers van profiteren. Zo besloot de PvdA'er Van de Kieft tot een belastingverlaging. ,,Nadat de regering jarenlang veel offers van de mensen gevraagd had, was het psychologisch onvermijdelijk dat na 1952 de teugels wat gevierd werden'', analyseert Kiefts opvolger en partijgenoot Henk Hofstra in 1996. ,,Helaas is dat iets te ver doorgeschoten, waardoor in 1957 een bestedingsbeperking nodig was om de zaak weer goed op de rails te krijgen.'' Hofstra bestreed de oververhitting met een vermindering van de overheidsuitgaven. ,,Gelukkig hebben we wel op 1 januari 1957 de AOW kunnen invoeren.''

Na de rooms-rode coalities stond in 1958 de liberaal Witteveen in de startblokken om minister van Financiën te worden, maar de ARP'er Jelle Zijlstra had zichzelf deze functie toebedacht. Zijn begroting die hij op de derde dinsdag van september in 1960 presenteerde bevatte een novum: het structurele begrotingsbeleid. Dit betekende ,,dat men de totale ruimte voor een verhoging van de overheidsuitgaven kan vaststellen vóórdat men weet wat de departementen stuk voor stuk zo graag en zo nodig zouden willen hebben'', doceert Zijlstra in een gedenkboek van de Inspectie der Rijksfinanciën (1996).

Euforisch was zijn opvolger, de VVD'er Witteveen, over de aanpak van Zijlstra. Dus als Zijlstra in 1963 geen spaak in het wiel gestoken, hadden we de Witteveen-norm gehad in plaats van de Zijlstra-norm? Volgt een bescheiden lachje. ,,Laat ik het zo zeggen: Zijlstra en ik zaten volledig op één lijn.''

Bijna alle oud-ministers claimen het succes van het begrotingsbeleid van de huidige minister, feitelijk een uitgebreidere versie van de Zijlstra-norm. Het beleid in de jaren '60 en '70 (Zijlstra, Witteveen, Vondeling, Nelissen en Duisenberg) stond in het teken van het structureel begrotingsbeleid.

,,Het begrotingsbeleid van het kabinet Van Agt (1977-1981, red.) kan het beste gekenschetst worden als een overgang van het structureel begrotingsbeleid naar een beleid gericht op normering van het financieringstekort'', zei Frans Andriessen, minister van Financiën in dit kabinet, tijdens een symposium in 1993 in Nijmegen. Volgens de CDA'er Andriessen was zijn beleidsaanpak: ,,de eerste serieuze poging om weer greep te krijgen op de overheidsfinanciën''. Toen zijn collega's in het kabinet extra bezuinigingen niet wilden accepteren om zo het financieringstekort terug te brengen, trok Andriessen zijn conclusies en bood in februari 1980 zijn ontslag aan.

De macht van een minister van Financiën staat of valt met de steun van de minister-president. ,,Als je als minister van Financiën geen steun krijgt van je premier moet je of door de pomp, of er is crisis en dan valt het kabinet'', zegt Andriessens partijgenoot Onno Ruding. Toch was het uitgerekend Ruding die in de kabinetten Lubbers (1982-1989) nogal eens werd gepasseerd door zijn premier. ,,Lubbers was een man met veel ideeën, ook op financieel gebied. Die probeerde hij nogal eens door te drukken in de Trêveszaal.''

Volgens Ruding, die zegt nooit serieus overwogen te hebben op te stappen naar aanleiding van zo'n conflict, waren dergelijke crises ,,een reflectie van de situatie''. ,,Er moest bezuinigd worden, en fors ook, en dat is altijd moeilijker dan geld uitdelen, zoals de laatste jaren.''

Ook Wim Kok `diende' onder Lubbers en ergerde zich aan de interveniërende rol die de `meedenkende' premier speelde op het terrein van financiën. Later, als premier, koos Kok daarom voor afstand. ,,Kok heeft zich nooit opgesteld als een schaduwminister'', zegt Zalm.

De financieel politieke historie kent nog een voorbeeld van een minister-president die zich graag bemoeide met de financiën: Joop den Uyl. Toen zijn kabinet in 1973 aantrad wilde Den Uyl, volgens zijn minister van Financiën Wim Duisenberg ,,een gebaar maken om te laten zien dat dit kabinet de samenleving maakbaar maakte''. Driehonderd miljoen gulden moest er worden uitgetrokken voor werkgelegenheidsprogramma's. ,,Ik had daar niet zoveel zin'', zegt Duisenberg op zijn kamer op de 35ste etage van de ECB-toren in Frankfurt. ,,Maar ik heb het toch maar zo gelaten.'' Den Uyl en Duisenberg botsten vaak en hard. De ideologie van Den Uyl conflicteerde het budgettair pragmatisme van Duisenberg.

Het welhaast legendarische kabinet-Den Uyl markeert een omslagpunt in de rol van het ministerie van Financiën. Voorgangers van Duisenberg hekelen nu de bestedingsdrift van Den Uyl cum suis; het zorgvuldig opgebouwde begrotingsoverschot (in 1971 was er nog een overschot) verdwijnt als sneeuw voor de zon. De oorzaak is duidelijk: Financiën werd inzet van de sterk gepolariseerde verhoudingen in die tijd en kon niet meer de rol van `hoedster van de gehele Rijksdienst', laat staan die van objectieve beoordelaar vervullen. Dankzij Den Uyl stond de Rijksbegroting vanaf 1979 tot halverwege jaren negentig in het teken van het financieringstekort.

,,Ik ben er nog steeds trots op dat ik in dat kabinet heb gezeten. Vijfentwintig jaar lang is alles wat later mis ging geweten aan dat kabinet. Mijn reactie daarop is altijd geweest: het heeft dus een enorme impact gehad'', schetst Duisenberg. ,,Ruding gaf mij ook altijd van alles de schuld. Ik kon hem niet kwaaier maken dan door te zeggen: Zorg jij er maar eens voor dat je met een lager tekort uitkomt dan ik had toen ik als minister eindigde.'' Onno Ruding, minister van Financiën in de kabinetten Lubbers I en II, zegt het ,,moeilijk'' te hebben gehad met de erfenis van Den Uyl. ,,Ik had grote ambities om het ontstane tekort weg te werken. Maar ik wist van tevoren dat me dat minimaal twee termijnen zou kosten, zo erg was het.''

Bij zijn aantreden in 1989 werd Wim Kok, naar eigen zeggen, geconfronteerd met lijken in de kast van zijn voorganger. ,,Ruding heeft goed werk verricht, maar in het laatste jaar heeft hij het te veel laten lopen.'' Bij een gunstige economische groei steeg het financieringstekort. Om de kiezer te paaien werd een forse lastenverlichting doorgevoerd. Kok: ,,De belastingontvangsten waren bijvoorbeeld veel te optimistisch geraamd. Na een paar weken kreeg ik de tegenvallers om de oren.''

Kok had, volgens Zalm, al voor de ommekeer kunnen zorgen die nu aan de huidige minister van Financiën wordt toebedeeld. Als lid van de Studiegroep begrotingsruimte wees CPB-directeur Zalm begin jaren negentig op de mogelijkheid een scheiding tussen inkomsten en uitgaven aan te brengen (de latere Zalm-norm). Ook wees hij Kok erop dat het verstandig zou een maximum te stellen aan de uitgaven. ,,Maar hij heeft er toen niets mee gedaan'', aldus Zalm. Kok: ,,Ik had wel gewild, maar ik kon niet anders. Ik moest een tijdpad uitstippelen naar een financieringstekort in de richting van drie procent.'' Dit in verband met de eisen voor deelname aan de Economische en Monetaire Unie.

Waar Zalm tijdens zijn ministerschap steeds meevallers kon noteren, `verraste' Kok als minister van Financiën zijn collega's steeds met tegenvallers. Bij het opstellen van het regeerakkoord in 1989 had men veel te gunstige voorspellingen gehanteerd. ,,We rolden van de ene bezuiniging in de andere'', karakteriseert de toenmalige minister van Economische Zaken, Koos Andriessen (CDA), het financieel beleid. ,,Met de bezuinigingen, die nodig waren vanwege de zwakke economische ontwikkeling, hebben we de basis gelegd voor het latere succes'', verdedigt Kok.

Bij zijn aantreden in 1994, werkte Zalm alleen met zeer behoudende voorspellingen. De voormalig directeur van het Planbureau kent de betrekkelijkheid van de prognoses. Op aanraden van Kok was hij ,,een weekje eerder begonnen dan de rest van de ministers''. ,,Dat zijn de meest productieve weken van mijn ministerschap geweest'', zegt Zalm nu. In die zeven dagen voerde hij vergaande wijzigingen door in de begrotingssystematiek, die later bekend zouden worden als de Zalm-norm.

Veel oud-ministers benijden de huidige minister, zo blijkt. Ruding, Duisenberg, Witteveen, allemaal zouden ze graag nu minister van Financiën zijn geweest. Ruding: ,,Iedereen had met de economische groei van de laatste jaren het tekort weg kunnen werken. Duisenberg: ,,Het is makkelijker nu dan ik het toen had. Winst en economische groei waren vieze woorden in mijn tijd.''

Zalm, daarbij gesteund door Kok, vindt dat zijn geheime agenda is uitgevoerd: de positie van Financiën is versterkt. PvdA-fractievoorzitter Ad Melkert vroeg zich bij de behandeling van de Voorjaarsnota vertwijfeld af of het niet wat minder kon met `de gesel van Financiën'. De minister zegt zelf dat hij het als een compliment opvat.

Met medewerking van Jannetje Koelewijn. Voor dit artikel is gebruik gemaakt van de boeken: `Pieter Lieftinck 1902-1989', `De macht van minister van Financiën', `Goed besteed en niet zo zuinig ook'.