Thorbecke's huis

Een klein maar veelbetekenend detail uit het rapport-Alders over de cafébrand in Volendam: brandweer, politie en ambulances vielen elk onder een andere regio. Dat kwam de rampenbestrijding niet ten goede. Dit soort gebrek aan uniformiteit is typerend voor het binnenlands bestuur in Nederland. Onder de noemer van ,,functionele decentralisatie'' is een lappendeken gegroeid van slecht op elkaar aansluitende bestuursorganen. Allemaal diensten voor de burger, maar de héle burger is daarbij zoekgeraakt. Jeugdhulp heeft een andere indeling dan geestelijke gezondheidszorg, die weer verschilt van de verslavingszorg. Milieudiensten sporen niet met de ruimtelijke ordening, openbaar vervoer gaat zijn eigen bestuurlijke gang. Het motief is duidelijk: allerlei moderne takken van dienstverlening passen niet in de driedeling rijk-provincie-gemeente het klassieke ,,huis van Thorbecke'' dat de hoeksteen van het openbaar bestuur vormt.

De knelpunten zitten met name bij de gemeenten, de basiseenheid van het binnenlands bestuur. Men kan nauwelijks een overheidstaak bedenken van politiezorg tot zwembad of zij leidt tot enigerlei vorm van bovenlokale samenwerking. Het resultaat is echter ,,een regionaal gekkenhuis'', zoals de Amsterdamse burgemeester Van Thijn zich in zijn tijd eens liet ontvallen. En hij had het nog alleen over politie, openbaar vervoer en arbeidsvoorziening. Wijlen minister Dales (Binnenlandse Zaken) sprak ooit zelfs van een ,,ultieme gekte''. De moderne bestuurscultuur heeft een ander jargon: netwerken. Bovenlokale samenwerking à la carte. De reden is duidelijk: overkoepelende bestuursvormen of ze nu agglomeratiegemeente, gewest of stadsprovincie heten zijn in de loop der tijd allemaal om verschillende redenen gestrand. Burgers rebelleerden tegen een stadsprovincie, bestuurlijke rivaliteiten hielpen de gewestvorming om zeep.

Het antwoord op de gemeenteoverschrijdende problemen leek aanvankelijk zo eenvoudig: de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR). Dat was het stramien voor bovenlokale samenwerking naar behoefte, zonder af te doen aan de principes van Thorbecke.

Er waren echter verschillende spelbrekers. De departementen van het rijk hebben hun eigen agenda en pousseren hun eigen regio-indelingen die dwars door de driedeling van Thorbecke heenlopen. Gemeentelijke samenwerking is bovendien zo sterk als de zwakste schakel en geeft hindermacht aan dwarsliggers. Het wil nogal eens wringen tussen stad en rand, de centrumgemeente en de omliggende plaatsen.

Een algemeen bezwaar is wat bekend is komen te staan als ,,het democratisch gat''. De WGR is, zoals dat heet, verlengd bestuur: de controle ligt bij de deelnemende gemeenteraden en zet de kiezer op afstand. Gespecialiseerde regio's zoals arbeidsvoorziening of politie missen zelfs deze vorm van getrapte democratische controle. Toch gaat het om de behartiging van aanzienlijke openbare belangen die dus directe verkiezingen waard zijn. Zoals trouwens het uitgangspunt van Thorbecke was.

Terwijl de ene na de andere poging om daar in te voorzien de afgelopen vijftig jaar sneuvelde, nam de noodzaak van niet vrijblijvende samenwerking, zeker in de grootstedelijke gebieden, onverminderd toe. Minister De Vries (Binnenlandse Zaken) zit met een probleem. De zogeheten Kaderwet, de aanzet tot regiovorming rond zeven grote steden, loopt af. Zijn voorganger, Peper, heeft een krachtig proces van gemeentelijke herindeling ingezet dat tot een forse indikking heeft geleid. Maar dat heeft zijn grenzen. En de provincies, die worden aangeprezen als moderator voor regioproblemen, willen zich maar niet ontpoppen tot de zelfbewuste intermediaire bestuurslaag die de regering voor ogen staat.

De Vries manoeuvreert nu uiterst omzichtig om de gegroeide ,,bestuurlijke hulpstructuren'' overeind te houden. Zo slecht was die Kaderwet namelijk ook weer niet. Maar het parool is `behoedzaamheid', zoals de bewindsman tijdens een overleg op 18 april de Tweede Kamer nog eens uitdrukkelijk verzekerde: ,,Niet forceren.'' In elk geval voelt De Vries niets voor rechtstreekse verkiezingen van regioraden, al was het alleen omdat hij zich weinig illusies maakt over de opkomst. Dat is overigens geen beletsel voor dezelfde minister grote verwachtingen te blijven koesteren over de rol van de provincies al komt ook daar de laatste jaren bijna geen hond meer stemmen.

De vierde bestuurslaag,waarvoor Den Haag zo beducht is, bestaat in de praktijk allang. Het is alleen `bestuurdersbestuur' dat zijn eigen kringetjes draait in een democratisch gat. Er is al ,,veel energie van bestuurders en bevolking verspild'' aan de hervorming van het binnenlands bestuur, verzucht De Vries. Toch wil hij dat kennelijk voortzetten in plaats van doorbreken.