Macht zonder kracht

Het gaat over mensen. Moeten ze terug? Of mogen ze blijven? De asielportefeuille is een van de lastigste die een bewindsman kan krijgen. Journalist Jeroen Corduwener liep twee jaar mee oud-staats- secretaris Job Cohen en schreef daarna een boek. Hij zag hem worstelen met witte illegalen. En hoorde hem zeggen ,,dat hij het niet meer wist'' wat te doen met ama's. Een voorpublicatie.

Elke nacht wordt Sylvie wakker. ,,Waar is mijn vader?! Waar is mijn moeder'', roept ze dan. ,,Ik ben bang in het donker. Dan ga ik maar televisie kijken. Op school zeggen ze dat ik expres te laat kom. Maar in Kinshasa ging ik al om half zeven 's morgens naar school!''

In haar rugzakje zit, tussen de make-up, tissues en AA-drink, een brief van de staatssecretaris van Justitie. Daarin schrijft hij dat ze geen asiel krijgt, maar toch mag blijven. De hulpverlener van de Riagg heeft het haar uitgelegd. ,,Die Riagg-man heeft alleen maar vragen, vragen, vragen'', zegt Sylvie woest, met tranen in haar ogen. ,,Krijg ik daar mijn vader mee terug? Ik ga daar niet meer heen. Wat heb ik daar aan?'' Wat later: ,,Ik word bang van al die vragen.''

Sylvie is zeventien.

In 1996 komen er 1.562 meisjes en jongens zoals Sylvie naar Nederland.

In 1997 zijn dat er 2.660.

In 1998: 3.504.

In 1999: 5.009.

In 2000: 6.705.

De Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) houdt de aantallen keurig bij en geeft ze ook een naam, alleenstaande minderjarige asielzoekers, ama's in jargon. Wie nog geen achttien jaar is, alleen reist en in Nederland asiel aanvraagt, is een ama. Ama's krijgen een voorkeursbehandeling vergeleken met andere asielzoekers. Uiteraard beoordeelt justitie of ze recht hebben op een verblijfsstatus. Maar als ze daarvoor niet in aanmerking komen, wordt er ook gekeken of in het land van herkomst opvang voor hen bestaat. Is dat niet het geval – of, zoals bij de meesten, niet te achterhalen – en is de situatie te gevaarlijk om terug te keren, dan krijgen minderjarigen de ama-status.

Bovendien wordt hun een voogd toegewezen, stichting De Opbouw. Ama's worden doorgaans ondergebracht in speciale opvanghuizen met een groepsleiding of, als ze vijftien jaar en ouder zijn, in zogenoemde `kleine wooneenheden' (kwe's ): woningen waar vier tot zes ama's zelfstandig bij elkaar wonen, onder `toezicht op afstand' van de jeugdhulpverlening. De speciale ama-status is telkens een jaar geldig, maar wordt na drie jaar omgezet in een permanente verblijfsstatus. Dat betekent dat iemand die op zijn of haar vijftiende jaar in Nederland arriveert, in de praktijk verzekerd is van een permanent verblijf. Maar ook voor ouderen geldt dat de kans op terugsturen eigenlijk niet echt groot is.

Het speciale ama-beleid bestaat in Nederland sinds 1992 en wijkt nogal af van de rest van Europa. Justitie legt om die reden een verband tussen het drastisch groeiend aantal ama's dat naar Nederland komt en de `ruimhartige' manier waarop Nederland minderjarigen een verblijfsstatus geeft. Tegelijkertijd geeft het ministerie toe dat deze verklaring ook maar een slag in de lucht is.

Cohen treft het ama-beleid aan tussen de boedeloverdracht van zijn voorgangster en partijgenoot Elisabeth Schmitz. Zij heeft de Tweede Kamer bij herhaling beloofd het ama-beleid tegen het licht te houden, omdat ook zij moet toegeven dat het aantal alleenstaande minderjarige asielzoekers hard groeit in ieder geval aanzienlijk harder dan in de omliggende landen. ,,Het lastige van de ama-problematiek is dat de belangen van het vreemdelingenbeleid lijnrecht staan tegenover die van de Kinderbescherming'', zegt Cohen. Daarmee verwoordt hij niet alleen zijn onmacht, maar ook die van Schmitz, die in haar ambtsperiode nog niet eens een begin had gemaakt met een aanpak of onderzoek.

Ook Cohen wacht lang eer hij met omtrekkende bewegingen heel voorzichtig de ama's aan een ander beleid wil onderwerpen. ,,Ik weet het gewoon niet'', verklaart hij begin november 1999 zijn aarzeling. ,,Als we het te netjes doen heeft het een aanzuigende werking. Doen we het niet netjes, dan pikt de Nederlandse samenleving dat niet.'' Zuchtend: ,,Op het departement weten ze het niet en ik heb zelfs niet het begin van een oplossing.'' Dan: ,,Het antwoord op de vraag wat we met ama's moeten doen wordt, veel sterker dan bij de rest van het vreemdelingenbeleid, maatschappelijk bepaald. Is het voor onze samenleving goed als alleenstaande jongeren uit andere culturen hier opgroeien? Integreren is zo'n typisch Hollandse benadering, maar is dat in het belang van die kinderen? Veel belangrijker vind ik: waar is de toekomst van die jongeren het best gewaarborgd: hier of in het land van herkomst?''

Twee kampen

Binnen het departement van Justitie vechten twee kampen om hun gelijk. De Directie Vreemdelingenbeleid wil de aantallen ama's terugdringen en vindt dat het uit 1992 daterende beleid volstrekt uit de hand is gelopen. Elders in het gangenstelsel staat de Raad voor de Kinderbescherming voor de belangen van minderjarigen en vindt dat de rechten van kinderen bijkans prevaleren boven die van de vreemdelingenwetgeving, zeker als dat behalve in naam humaan in de praktijk vooral restrictief is.

Op donderdag 8 november 1999 vraagt VVD'er Henk Kamp een interpellatiedebat aan, naar aanleiding van de meest recente instroomcijfers van ama's. Cohen moet zich in luttele uren voorbereiden. In zijn werkkamer aan de Schedeldoekshaven heeft crisisberaad plaats met topambtenaren en -adviseurs. Feitelijk heeft Kamp gelijk: de cijfers groeien – er is al jaren toegezegd met een beleid te komen en dat zijn allemaal loze beloften gebleken. De ambtenaren zeggen tegen Cohen: ,,Laat je niet verleiden tot details. Houd het algemeen. Zeg dat je de problematiek in zijn totale context wilt bekijken.''

Hmmm, knikt Cohen.

Maar, zegt een andere adviseur: ,,Realiseer je wel dat je een notitie hebt toegezegd voor het eind van het jaar. Dat is gesteund door PvdA en D66. Die staan nu recht tegenover Kamp. Maar als je die notitie uitstelt, verlies je hun steun.''

Cohen: ,,Dat is dan jammer. Maar ik ga niet toezeggen dat die notitie er koste wat kost voor het eind van het jaar is. Het moet een totaalbeeld zijn.''

De adviseur: ,,Zeg dan dat je wacht op externe onderzoeken die ten grondslag liggen aan dat rapport. En dat die nog niet klaar zijn.''

Cohen: ,,Hmmm... de samenhang van beleid is van belang. Dat moet duidelijk overkomen.''

In een gure novemberwind lopen Cohen en zijn gevolg naar het Kamergebouw. Daar steekt Kamp van wal: ,,Er zijn tienmaal zoveel ama's als in 1992. Dat kost driehonderd miljoen gulden op jaarbasis. Het is een groeiend probleem voor onze maatschappij en het staat in geen verhouding tot andere landen in Europa. Vorig jaar zijn er al maatregelen aangekondigd door de toenmalige staatssecretaris. Er is niets van terechtgekomen. Er wordt alleen maar om de hete brij heen gedraaid. Mijn concrete vraag is: wat gaat u doen om de toestroom te beperken?''

Cohen reageert voor zijn doen pinnig: ,,U relateert aantallen aan kosten, zonder in te gaan op de achtergronden.'' Vervolgens relativeert hij: ,,Natuurlijk is een stijging van 12 procent behoorlijk. Daar moet grondig naar gekeken worden.'' Vergelijkingen met andere landen? ,,Die zijn niet te trekken, want daar is geen vergelijkbaar ama-beleid.'' De toegezegde ama-notitie is wat vertraagd door het uitblijven van externe onderzoeken. ,,Maar het wordt een totaalverhaal en dat is van belang. We moeten alle aspecten van de problematiek bekijken. Ik verwacht de notitie in de eerste maanden van het volgend jaar.''

Kamp is niet tevreden en brengt een motie in waarin hij binnen één maand een notitie verlangt. De motie (Cohen: ,,onuitvoerbaar'') krijgt onvoldoende steun. De linkerzijde van de Kamer toch nog altijd de meerderheid weigert mee te gaan. Wel doet Joop Wijn (CDA) nog een poging: ,,De verdeeldheid in de coalitie leidt tot uitstel van het asielbeleid. Het draagvlak neemt af.''

Cohen reageert honend: ,,Is dat een manier om het beleid vlot te trekken?'' Om vervolgens af te sluiten: ,,Niemand schiet er iets mee op als we het beleid rekken. U niet, ik niet, de ama's niet.''

Cohen heeft het debat zonder noemenswaardige problemen overleefd. Maar daarmee is er nog geen oplossing. `De volgende keer kom ik er misschien niet zo makkelijk van af, beaamt Cohen 'savonds. Hij drinkt een kop koffie in de pauze van een discussieavond, georganiseerd door de Evert Vermeer-stichting in Utrecht. Buiten demonstreert de Socialistische Partij in de snijdende novemberkou tegen Cohens terugkeerbeleid. Dreunende en dreigende trommels van de actievoerders maken elk gesprek onmogelijk.

Speculaasbrokken

,,Weet je eigenlijk wel over wie het gaat'', vraag ik Cohen enkele dagen later, om het onderwerp weer terug te brengen op de ama's. Sinterklaas is in aantocht, dus zijn er speculaasbrokken bij de thee. Cohen kijkt me vragend aan.

,,Ik bedoel'', zeg ik, ,,heb je enig idee wie of wat een alleenstaande minderjarige asielzoeker eigenlijk is?'' En ik vervolg: ,,Het zijn jongeren, kinderen in ongeveer dezelfde leeftijd als jouw kinderen.'' Hier in Nederland worden ze door de hulpverlening, de advocaten, de Kinderbescherming, De Opbouw en noem maar op, afgeschilderd als zielige kindertjes die snel onder moeders rok moeten worden gestopt, het Hollandse knuffelmodel. Maar daarbij wordt zo vaak en snel vergeten of waarschijnlijk wordt er zelfs helemaal niet aan gedacht dat het jongeren zijn die duizenden kilometers gereisd hebben om ergens een nieuw bestaan op te bouwen. Jongeren die het thuis, om wat voor reden dan ook, niet meer zien zitten en een besluit nemen: ik zoek mijn toekomst elders. Om vervolgens in het ongewisse in een vliegtuig te stappen, op een boot, in een vrachtauto en dagen, weken of maanden te reizen met als enig houvast: straks wordt het beter. Om dat te kunnen, om zo te leven en te overleven, moet je sterk zijn, dapper, doorzettingsvermogen hebben. Je bent in ieder geval niet zielig.

Zielig worden ze zodra ze hier in Nederland over de drempel zijn gestapt en het etiket `ama' opgeplakt krijgen.

Enkele dagen later gaat Cohen naar een studieconferentie over ama's, georganiseerd door het Centraal orgaan Opvang Asielzoekers in Nieuwegein. Wat is het belang van het kind: hier opgroeien in een volkomen andere cultuur, zonder ouders, zonder natuurlijke omgeving? Met aanzienlijke kans op mislukking? Wat betekent dat voor Nederland over tien jaar? Of toch elders, in het land van herkomst, waar sociale structuren op z'n minst onder spanning staan? Zelden zal een zaal vol hulpverleners door een bewindsman met zoveel vragen zijn opgezadeld als deze twaalfde november 1999.

Een maand later noodt Cohen een select gezelschap naar zijn departement. In de `De Jong van Campen Nieuwland-zaal' schuiven aan: hulpverleners van De Opbouw en de Kinderbescherming, de directeur van de Immigratie- en Naturalisatiedienst, ambtenaren van Justitie, ambtenaren uit de hoek van het vreemdelingenbeleid én de jeugdbescherming, een antropoloog, een directeur van een internationale school, een ama-onderzoekster, een kinderrechter, een journalist. En weer stuurt Cohen vragen de zaal in, gevolgd door: ,,Graag uw ervaringen, voor het formuleren van nieuw beleid.

Urenlang vliegen die ervaringen over tafel, niet zelden vergezeld van verwijten van de ene dienst naar de andere, de ene discipline naar de andere, de ene hulpverlener naar de andere. Het is een bont gezelschap, maar wat hen bindt is de betrokkenheid bij ama's. Op de Directie Vreemdelingenbeleid na, die zich zichtbaar zit te verbijten over zoveel bemoeienis. Maar Cohen is tevreden met de ogenschijnlijke verwarring en belooft dat er op korte termijn een nieuwe bijeenkomst met hetzelfde gezelschap wordt belegd.

Het wordt kerst, het wordt Nieuwjaar 2000 en de maand januari verstrijkt. Begin februari rinkelt de telefoon: er komt een nieuwe brainstormsessie van het inmiddels tot `expertgroep' gebombardeerde gezelschap. Twee dagen later blaast Justitie de uitnodiging af `wegens agendaproblemen'. Maar de werkelijke reden is iets minder fraai. ,,Het geduld van de Tweede Kamer raakt op. Er is geen tijd meer voor gefilosofeer, er moet als de sodemieter een nota op tafel komen'' , zegt een van Cohens naaste adviseurs.

Brommend beaamt hij enkele dagen later: ,,We hebben een onderzoeksbureau ingeschakeld om het ama-beleid te maken. Belangrijk daarin is vooral het juridische verhaal en het botonderzoek om de leeftijd te kunnen bepalen. De rest van het beleid, over opvang en zo, dat redden we niet meer, dat moet maar later. Alleen de contouren komen erin.'' Bijna verontschuldigend: ,,Ik kan het niet meer maken om te wachten. Begin april is de deadline en het is politiek niet te verkopen om nóg later te komen. De ama-notitie is al te lang beloofd en te vaak uitgesteld.''

Bureau Ernst & Young gaat voortvarend aan het werk. Men bundelt oude en nieuwe wetteksten, lardeert die met knelpunten, aandachtsgebieden en beleidsvisies en steekt het geheel in een juridisch jasje. Cohen, die er aanvankelijk naar neigt om de leeftijdsgrens voor ama's te verlagen naar zestien jaar, kiest toch voor een middenweg. ,,Ik ben eruit, eindelijk! Jongeren van zestien jaar en ouder die hier binnenkomen, moeten op hun achttiende jaar weer terug'', zegt hij eind februari.

Dus die jongeren komen hier, weten dat ze weer weg moeten, maar mogen nog wel even blijven. ,,Dan schep je toch verwachtingen'', zeg ik. ,,Als jongeren hier komen, moet je ze behandelen volgens ónze normen'', antwoordt hij. ,,Het kan best zijn dat ze volwassen zijn of zo behandeld worden in het land van herkomst. Maar dat zijn de normen dáár en niet die van hier.'' Om er vervolgens aan toe te voegen: ,,Het is politiek niet haalbaar om zestienjarigen terug te sturen. De PvdA wil dat niet. Daar leeft toch heel sterk het idee dat je minderjarigen moet opvangen.''

Dan met wat meer overtuiging: ,,De boodschap blijft dezelfde: met je achttiende is het einde opvang, einde verhaal.''

Dus in de praktijk zal het beleid niet veel verschillen van eerdere voorstellen. In de eerste achtenveertig uur in de aanmeldcentra wordt de leeftijd bepaald. Ben je jonger dan zestien, dan kun je blijven, ben je ouder dan wordt gekeken naar het land van herkomst. Is dat een probleem, dan val je wel onder het ama-regime, zij het met een sobere opvang, gericht op terugkeer. Uiteindelijk, zo voorspelt hij, zal dat óók consequenties hebben voor de omstreden kleine wooneenheden. ,,Want daar zitten nu voornamelijk de oudere ama's, voor wie wij dus een sobere opvang voor ogen hebben. Die heeft straks niet in die kwe's plaats, maar in asielzoekerscentra.''

Geworsteld

Het heeft hem veel moeite gekost om dit standpunt tot het zijne te maken. ,,Ik heb er lang mee geworsteld. Maar ik weet van mezelf dat ik écht achter het beleid moet kunnen staan. Anders gaat het niet goed, dan voel ik me zelfs fysiek niet goed, ik verkramp als ik een ander standpunt moet uitdragen. Maar dit verhaal heb ik mentaal goed doorgenomen.''

De speculaasbrokken maken plaats voor de eerste paaseitjes als de eerste versie van Ernst & Young op tafel ligt. Het staat er allemaal precies in zoals de antropoloog uit de expertgroep al vreesde: ,,Een hoogst technocratisch rapport, juridisch volledig dichtgespijkerd, politiek volstrekt correct, maar waar in feite geen ama en geen enkel invoelen, geen enkele empathie en pathos aan te pas zal komen.''

Inderdaad: leeftijdsonderzoek, gestroomlijnde procedure, sobere opvang, ama-vtv (vergunning tot verblijf), het is allemaal keurig verantwoord juridisch verwoord. Cohen zelf denkt voorzichtig ook aan een apart terugkeerbeleid voor minderjarigen. ,,En'', zegt hij medio maart, ,,over die opvang moeten we niet al te moeilijk doen. Als het in het land van herkomst simpel ligt, dan hoeven we hier ook geen ingewikkelde constructies te bedenken.''

Het probleem is nu zijn eigen fractie, de PvdA. Nebahat Albayrak verzet zich met hand en tand tegen die verschillen in aanpak van de categorieën jonger dan zestien jaar en die van zestien jaar en ouder. Cohen is er aanvankelijk nogal onverschillig over. ,,Als dit leidt tot een confrontatie met de fractie, dan is dat jammer'', zegt hij. En voor de rest: hij is vooral blij de deadline van 1 april te hebben gehaald.

Dan kan hij zich ook weer richten op de nieuwe Vreemdelingenwet. De behandeling is vertraagd. De VVD en de rest van de coalitie staan lijnrecht tegenover elkaar. ,,Ik ben er niet 100 procent van overtuigd dat die wet erdoorheen komt'', zegt hij bijna mompelend.

Eind maart wordt de ama-notitie in het kabinet goedgekeurd. De Partij van de Arbeid blijft mordicus tegen de aanpassing van de leeftijdsgrens, in welke vorm dan ook. ,,In het kabinet vroegen de VVD en D66-ministers nota bene waarom ik niet voor zestien jaar had gekozen als maximumleeftijd. Maar ik vind het goed zo: ik ben weggebleven van de dubbele leeftijdsgrens, wat betekent: hier minderjarig en in het land van herkomst meerderjarig. Het gaat er om dat je voldoet aan de Nederlandse wetgeving, maar ook of je je in eigen land zelfstandig kunt handhaven. Dat vind ik van belang. De PvdA is vooral bang dat dit beleid voor de rechter aanleiding is om nóg verder te gaan. Daar ben ik niet zo bang voor.''

Zelf vreest hij dat het verzet van de PvdA tegen het ama-beleid consequenties heeft voor de Vreemdelingenwet. `De VVD roept nu: als de PvdA zo'n punt maakt van de ama's, dan maken wij een probleem van de wet. Het is allemaal zo volstrekt verpolitiekt, verzucht hij. ,,De PvdA belegt een hoorzitting over het ama-beleid, terwijl ze haar standpunt al heeft ingenomen. En ze nodigt daarvoor alleen maar medestanders uit. Tja, dan levert zo'n hoorzitting natuurlijk niet veel nieuws op, hè'', zegt hij wat cynisch. ,,Als partijen zich zo ingraven, dan raak je het zicht kwijt op waarom het allemaal begonnen is. Het gaat toch om het belang van die jongeren, of niet soms? Maar ik krijg dat bij Albayrak niet aan het verstand, ze wil er gewoon niet naar luisteren. De PvdA ligt dwars over de ama's, de VVD ligt dwars bij de Vreemdelingenwet, meldt hij telefonisch op woensdagavond 5 april.

Het geschil blijft. Eind mei gaat de Tweede Kamer in meerderheid akkoord met de ama-notitie van Cohen. Maar diens idee om de meerderjarigheid van jongeren te benaderen vanuit de context van het land van herkomst blijft open. De PvdA houdt vast aan de Nederlandse normen, met andere woorden: de asielzoeker is pas meerderjarig als hij of zij dat volgens de Nederlandse wet is, bij achttien jaar.

In diezelfde dagen sluiten VVD, D66 en PvdA in de beslotenheid van Cohens werkkamer een overeenkomst over de Vreemdelingenwet, wordt Cohens naam steeds vaker in verband gebracht met de hoofdstad Amsterdam, aanvaardt de directeur Vreemdelingenbeleid `na vijf tropenjaren' (aldus Cohen) een functie elders bij Justitie en krijgt Sylvie haar cijferlijst van het schooljaar 1999/2000. De cijfers zijn niet zo best. Haar mentor probeert haar te kalmeren. Maar Sylvie haalt slechts woedend uit: ,,Ik ben niet naar Nederland gekomen om naar school te gaan. Ik ben hier om asiel te krijgen!''

Dit is een voorpublicatie uit `Een vreemdeling op Justitie, het asielbeleid van Job Cohen' van Jeroen Corduwener. ISBN 9020420860. Uitg Veen, 160 blz, ƒ29,90, verkrijgbaar vanaf 1 september.