NAVO moet taak in Macedonië volbrengen

De eerste die een toetsingskader voor deelneming aan vredesoperaties ontwierp, was minister van Defensie Weinberger tijdens de regering-Reagan. Na het debacle in Srebrenica besloot ook de Nederlandse regering dat er een toetsingskader moest zijn ,,dat kon dienen ter structurering van de gedachtewisseling met het parlement over de deelneming van Nederlandse militaire eenheden aan internationale crisisbeheersingsoperaties''. Op 28 juni 1995 boden de betrokken ministers de Tweede Kamer een toetsingskader aan. Maar zoals het met alle mensenwerk gaat, een toetsingskader is gevoelig voor veranderingen. Op 19 juli jongstleden zag het Toetsingskader 2001 het licht. ,,Op grond van de ontwikkelingen en de `lessons learned' van de afgelopen jaren heeft de regering het toetsingskader aangepast'', heet het.

In hoeverre het toetsingskader de gedachtewisseling met het parlement over deelname van Nederlandse militairen aan de operatie `Essential Harvest' in Macedonië heeft gestructureerd, is moeilijk na te gaan. Zowel bewindslieden als parlementariërs moesten met zoveel woorden toegeven dat het een riskante onderneming is. Maar niet gaan zou het grotere kwaad zijn, zoals ook NAVO-generaal Ralston concludeerde na een verkenningsmissie. Het overeengekomen bestand zou onmiddellijk sneuvelen en een volwassen burgeroorlog zou niet meer te vermijden zijn. Onder het aloude devies `op hoop van zegen' begint de NAVO aan haar taak.

Op zichzelf is het niet ongebruikelijk dat besluiten worden genomen onder druk van de omstandigheden en dat die druk groter wordt naarmate de inzet hoger is. Staatslieden, hoge militairen, maar ook ondernemers en globaliserende investeerders kunnen er van meepraten. Clausewitz wijdt in zijn Vom Kriege aandacht aan de functie van de geestkracht en de capaciteiten van de strateeg voor het resultaat van zijn streven, belemmerd als zijn inzicht is door de mist van het gevecht. Op oorlog voorbereiden is één ding, oorlog voeren is weer geheel iets anders. Voor vredesoperaties is dat niet anders omdat zij naar hun aard in een oorlogssituatie ingrijpen. Alle toetsingskaders sluiten risico's niet uit.

De `aandachtspunten van het toetsingskader 2001' zijn verdeeld in een aantal hoofdstukken. `Politieke aspecten' vraagt aandacht voor zaken als `de politieke context van het conflict', `de politieke opstelling van de partijen in het conflict', `het karakter van het conflict'. Om de opstelling van de partijen gaat het bij Essential Harvest. Zowel de Macedonische regering als de Albanese rebellen hebben zich schriftelijk vastgelegd op de modaliteiten van het overeengekomen bestand. Maar de onzekerheid van de interveniërende autoriteiten komt nu juist voort uit de bange vraag: wat betekenen die handtekeningen in de praktijk? Bij `het karakter van het conflict' wordt geopperd `binnen- of tussenstatelijk en de risico's van spill-over'. Het conflict in Macedonië is `binnenstatelijk' èn het directe gevolg van spill-over (uit Kosovo). Het dreigt op zichzelf weer over te slaan naar buurstaten als Griekenland en Bulgarije.

`Eerdere onderhandelingen, internationale bemoeienis, bemiddeling' zijn andere punten die volgens het toetsingskader om aandacht vragen. Terecht, want doorgaans worden door middel van onderhandelingen, bemoeienis en bemiddeling de omstandigheden geschapen die vervolgens een militair optreden afdwingen. In Macedonië is dat zeker het geval. De NAVO, de EU en de OVSE leunden zo zwaar op de Macedonische regering om haar tot concessies aan de Albanese minderheid te bewegen dat van bemiddeling eigenlijk niet meer kon worden gesproken. Toen de uitnodiging aan de NAVO werd gedaan om dan maar zelf de wapens van de rebellen te komen innemen, kon de organisatie niet weigeren. De omstandigheden die tot handelen dwingen, zijn voor een groot deel door de bemiddelaars zelf geschapen.

Een volgend hoofdstuk in het toetsingskader gaat over het mandaat. Een gevoelig thema, zoals de NAVO in Kosovo heeft moeten ervaren. Zonder mandaat van de VN-Veiligheidsraad bombardeerde de Atlantische organisatie de soevereine staat Joegoslavië naar de onderhandelingstafel. Aanvankelijk hebben Rusland en China getracht hiervan een grote zaak te maken. Uiteindelijk leverde het Kremlin een belangrijke bijdrage aan de oplossing en nam het zelfs deel aan de vredesmacht die, onder auspiciën van de VN, in Kosovo is gestationeerd. Ook Essential Harvest moet het zonder VN-mandaat stellen. Maar het verschil met de interventie in Kosovo is dat de NAVO nu met instemming van de betrokken regering opereert. Bovendien ,,verwelkomde'' de Veiligheidsraad bij monde van zijn voorzitter ,,de krachtsinspanningen ter ondersteuning van de bestandsovereenkomst (in Macedonië) van de EU, de OVSE en de NAVO.'' Hoewel formeel geen mandaat, is dit volkenrechtelijk een aanvaardbare basis voor de in tijd en taakstelling beperkte operatie zoals die nu wordt uitgevoerd.

Een aantal staten die meedoen aan Essential Harvest hebben twijfels moeten overwinnen. Tussen de ondertekening van het bestand en de beslissing van de NAVO `om te gaan' is enige tijd verlopen. De vraag was of het bestand beklijfde en hoe de schermutselingen die zich voordoen, moeten worden beoordeeld. Ten slotte heeft de doorslag gegeven dat niet langer gewacht kon worden, omdat het bestand steeds verder dreigde te ontrafelen. De keus was tussen `the devil and the deep blue sea'. Zo te zien is het `the deep blue sea' geworden. Het oversteken van die zee kan intussen meer tijd vergen dan het scenario van 30 dagen voorschrijft. Afhandeling van alle punten op de agenda binnen die termijn zou een nauwelijks te verwachten bonus voor de NAVO betekenen. De deelnemende landen doen er goed aan zich alvast voor te bereiden op een langere duur.

Een extra complicatie zou zich kunnen voordoen. Naarmate de onderneming langer duurt, mag ook een verandering van het karakter worden verwacht, bekend als `mission creep', wijziging van de missie als gevolg van de noodzaak te reageren op de dagelijkse noden en beslommeringen. De NAVO kan zich niet uit Macedonië terugtrekken zolang haar taak niet is volbracht. Dat weten de partijen die met elkaar in conflict zijn. De verleiding is groot om die wetenschap ten eigen bate aan te wenden.

Wie weet, moet het toetsingskader op grond van de Macedonische ervaringen straks opnieuw worden aangepast. Mogelijk moet voor de bemiddelingsfase, die aan een militaire operatie voorafgaat, een apart toetsingskader worden geschreven. Opdat de uitgezonden bemiddelaars enige manoeuvreerruimte laten voor de thuisgebleven beslissers.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.