ESF-affaire geeft burgers krachtig anti-Europees signaal

De losheid waarmee het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid met Europees geld is omgegaan, zou met geld uit de nationale schatkist ondenkbaar zijn geweest, meent B.J.S. Hoetjes. Het Europese draagvlak onder de burgers is hierdoor verder verzwakt.

Het toezicht op de naleving van de Europese verdragen en de besteding van EU-gelden is de taak van de Europese Commissie. Het feitelijke toezichtsvermogen van de Commissie is beperkt – daarvoor is zij veel te klein en te ver verwijderd van de bestuurlijke werkvloer. Haar toezichtsambitie is echter des te sterker. Eurocommissaris Andriessen heeft eind jaren tachtig al gezegd: ,,Er mag hier niets de deur uit, waarmee gefraudeerd kan worden.''

Sindsdien is het aanscherpen van controle en toezicht doorgegaan. In 1995 is op voorstel van de Commissie een conventie afgesloten, waardoor fraude/corruptie ten koste van de EU-schatkist als misdrijf erkend wordt in het nationale recht.

Na een reeks van grotere en kleinere schandalen – het duurbetaalde `advieswerk' voor Eurocommissaris Cresson, de talrijke fouten naar buiten gebracht door de Nederlandse Commissie-ambtenaar Van Buitenen – is binnen de Commissie het toezicht verscherpt. Een interne fraudebestrijdingseenheid (UCLAF) werd in 1999 vervangen door een onafhankelijk, semi-intern fraudebestrijdingsorgaan (OLAF). Daarnaast opereren binnen de Commissie een interne accountantsdienst en diverse interne disciplinaire onderzoeksteams. Meer op afstand staan de Europese ombudsman, de Europese Rekenkamer, en de begrotingscommissie van het Europees Parlement.

De Europese Commissie werkt steeds meer in een glazen huis, en wordt van alle kanten gecontroleerd. Bovendien is één commissaris, Neil Kinnock, speciaal belast met de interne reorganisatie – ook hij haalt nog eens de stofkam door de Commissie.

Voor een effectief toezicht is de Europese Commissie echter grotendeels afhankelijk van de lidstaten. De EU-begroting wordt voor 80 procent uitgegeven door de regeringen van de lidstaten en slechts voor 20 procent rechtstreeks door de Commissie. Scherpere controle vanuit de Commissie zet pas zoden aan de dijk, wanneer de lidstaten ten minste even scherp controleren – de zwakste schakel bepaalt de kracht van de toezichtsketen. Vooral bij de structuurfondsen – bedoeld om de kloof tussen arm en rijk in de Unie te verkleinen en probleemgebieden en -sectoren te versterken – bestaan er nogal wat zwakke schakels onder de ontvangende overheden en bedrijven.

Nederland ontvangt uit de structuurfondsen tussen 2000 en 2006 ruim zeven miljard gulden. Meer dan de helft daarvan (3,75 miljard) gaat naar het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als ondersteuning van het arbeidsmarktbeleid. Aan deze fondsen zijn duidelijke voorwaarden verbonden. Zo moet er sprake zijn van cofinanciering (dat wil zeggen dat de Nederlandse overheid er eenzelfde bedrag als de EU-subsidie naast moet leggen), en er moeten duidelijk omschreven meerjarige programma's of projecten op tafel liggen. Bij de besteding wordt niet meer volstaan met controle vooraf, beschikbaarstelling en controle achteraf, maar ook tijdens de rit kan worden gecontroleerd. De controles worden door nationale instanties uitgevoerd, volgens aanwijzingen van de Europese Commissie.

Is er nu in de afgelopen jaren met de EU-arbeidsmarktsubsidies in Nederland op grote schaal gefraudeerd? Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Fraude is geen helder strafrechtelijk begrip, anders dan `valsheid in geschrifte'. Onder het brede begrip `bedrog' of `gerommel met EU-subsidies' vallen zeer uiteenlopende gedragingen. Wanneer bijvoorbeeld voor het ontwikkelen en geven van een omscholingscursus voor werklozen een exorbitant bedrag aan `huur' wordt gedeclareerd en er in feite geen deelnemers aan de cursus waren, dan kunnen wij spreken van `valsheid in geschrifte'.

Lastiger wordt het, wanneer er geen onderzoek of controle kan plaatshebben omdat betrokkenen dat blokkeren of traineren. Niemand kan dan met bewijzen staven dat er onjuist is gehandeld, maar er ontstaat op zijn minst de indruk dat men zaken liever niet onderzocht wil zien c.q. wil verbergen.

Weer iets anders is het wanneer op een ministerie de EU-subsidies worden gebruikt als `universeel inzetbaar fonds', dat naar eigen goeddunken kan worden ingezet en hooguit achteraf door middel van `creatief boekhouden' moet worden ingepast in het vereiste Brusselse stramien. De nationale overheid veroorlooft zich dan vrijheden, die naar `Europa' niet te verantwoorden zijn.

Datgene, wat nu publiekelijk op tafel ligt, lijkt de conclusie te wettigen, dat gedurende een reeks van jaren de Nederlandse rijksoverheid, en in het bijzonder het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de toegekende gelden uit het Europees Sociaal Fonds (ESF) heeft behandeld met een losheid, die met geld uit de nationale schatkist volstrekt ondenkbaar zou zijn geweest. De manier waarop het ministerie van Sociale Zaken de Amsterdamse Sociale Dienst onder curatele stelt wegens falend toezicht, uitkering in strijd met de regels enz., staat in schril contrast met de houding van datzelfde ministerie jegens Brussel.

Het is alsof de jarenlange aanscherping van de regels vanuit Brussel in Den Haag niet is doorgekomen – en dat is toch nauwelijks te geloven. Het is ook uiterst merkwaardig, omdat de EU-gelden uiteindelijk grotendeels afkomstig zijn uit de nationale schatkist en van de nationale belastingbetaler.

Nederland is een van de vijftien lidstaten van de EU, en wij lijken meer op de anderen dan wij misschien denken. Volgens berekeningen van de Europese Commissie staat in het fraudeklassement Griekenland bovenaan, Luxemburg en Oostenrijk staan onderaan. Nederland staat tussen België en Frankrijk op een negende plaats. Wij kunnen dus onze collega's in de EU recht in de ogen zien, zonder veel pretenties en illusies.

Toch moet er wel iets gebeuren. De Conventie uit 1995 is nu door alle lidstaten geratificeerd en sinds 11 juli 2001 van kracht. Zij kan dus worden toegepast bij het onderzoeken van mogelijke strafbare feiten rondom de Nederlandse ESF-gelden. Valse facturen, niet gegeven omscholingscursussen enz. vallen nu gewoon onder het Nederlandse strafrecht.

Nederland moet aan de EU-instellingen duidelijk maken, dat het ook in eigen huis de EU-regels serieus neemt. Anders verliest het geloofwaardigheid in de Europese discussie, met name over de contributies en de structuurfondsen.

De zwakke geloofwaardigheid van de EU in de ogen van de burgers blijft een ernstig probleem in het Europese integratieproces. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt echter niet alleen bij de Europese instellingen. Ook een nationale overheid, die de EU niet serieus neemt, verzwakt het draagvlak onder de burgers. De Nederlandse houding tegenover de ESF-regels is in feite een krachtig anti-Europees signaal aan de burgers.

Inzet voor de EU is geen gemakkelijke maar wel een zeer belangrijke boodschap, die de Nederlandse overheid – uit welbegrepen eigenbelang – heeft uit te dragen. Onder meer, door de Europese Commissie serieus te nemen.

Prof.dr. B.J.S. Hoetjes is verbonden aan het Instituut Clingendael in Den Haag.