Een koning zonder taakomschrijving

Het werkt niet altijd – zoals de haperende vooruitgang in Macedonië aantoont. Maar Javier Solana weet doorgaans het wapen van de charme als geen ander te gebruiken. Natuurlijk is de 58-jarige Spanjaard ook wel eens kwaad. Maar dat houdt hij binnenskamers. Dan onderbreekt hij zichzelf met de waarschuwing: ,,Dit is vertrouwelijk, dit is zeer vertrouwelijk.''

Ruim anderhalf jaar werkt de voormalige secretaris-generaal van de NAVO als hoge functionaris voor het buitenlands beleid van de Europese Unie. Glimlachend en handen schuddend probeert hij het internationale gezicht van de EU te vormen. Hij kan een hele onderarm van een gesprekspartner met twee handen innig vastpakken en minutenlang niet meer loslaten. Afgelopen voorjaar, toen een omvangrijke Macedonische delegatie onder premier Ljubco Georgievski naar Luxemburg was gekomen, deelden trage obers glazen wijn rond. Solana stond op en nam zelf lachend de rol van ober op zich, al snel nagevolgd door de iets stijvere Eurocommissaris Chris Patten (Buitenlands Beleid).

Bij de crisis in Macedonië – vooral de afgelopen maanden een thema dat hem bijna zonder onderbreking bezig heeft gehouden – probeert Solana zijn merkwaardige functie zonder nauwkeurige taakomschrijving maximaal te benutten. Hij is een soort hoge politieke ambtenaar in dienst van de ministers van Buitenlandse Zaken en van de regeringsleiders van de vijftien lidstaten van de Europese Unie. Het buitenlands beleid van die landen is lang gekenmerkt door onderlinge geschillen. Maar bij Macedonië is de EU er mede dankzij Solana tot nu toe in geslaagd om zich als een eenheid op te stellen. Bovendien heeft hij een nauwe samenwerking opgebouwd met de secretaris-generaal van de NAVO, Lord Robertson.

Tot de recente benoeming van François Léotard tot zijn tijdelijke rechterhand voor Macedonië, was Solana sinds februari vaak twee dagen per week in Skopje. Dat is veel voor iemand die voortdurend over de halve aardbol reist. Hij zette – zonder erg veel zichtbaar succes overigens – al zijn vriendelijkheid in om Skopje te overtuigen van de noodzaak vreedzaam overeenstemming te zoeken met de Albanese minderheid en probeerde zijn boodschap aanlokkelijker te maken door te zwaaien met de premie van EU-steun als Macedonië de crisis zou weten op te lossen.

Solana realiseert zich dat een Europees buitenlands beleid niet van de ene op de andere dag tot stand komt. Onder het motto ,,bij de bouw van een huis begin je niet met het dak'' zoekt hij naar het beleid waarover alle vijftien EU-lidstaten het eens zijn. Daarbij stuit hij echter al gauw op de grenzen van zijn functie. De Zweedse minister van Buitenlandse Zaken, Anna Lindh, heeft zich het afgelopen halfjaar als EU-voorzitter meer dan eens flink aan hem geërgerd. Ze vond dat de Spanjaard in Macedonië te veel zijn eigen weg ging en onvoldoende met haar overlegde. ,,De koning van Europa'', noemden Zweedse diplomaten Solana spottend.

Zijn vriendelijke manier van optreden beviel Lindh ook niet altijd. Bij een gezamenlijk bezoek aan de Oekraïense regering nam ze eens het voortouw nam door een harde confrontatie over persvrijheid aan te gaan. Solana keek volgens diplomaten pijnlijk getroffen de andere kant op.

In anderhalf jaar is de hoge functionaris er nog lang niet in geslaagd om de EU één internationaal gezicht te geven. Treffend werd dat afgelopen april duidelijk toen Solana, Eurocommissaris Patten, het Zweedse EU-voorzitterschap en minister Lindh allemaal met een eigen persverklaring over eenzelfde gebeurtenis in Macedonië kwamen. Sindsdien is de eenheid in deze kwestie hersteld.

Tussen Patten en Solana is de concurrentie dikwijls komisch. Zo stuurde Solana reizend in het Midden-Oosten een perscommuniqué over Colombia de wereld in, terwijl Patten in Brussel een persconferentie over datzelfde land belegde. Hoewel de twee zeer correct met elkaar omgaan, zitten ze elkaar toch flink in de weg. Maar Patten blijft er zeer kalm onder. Hij heeft bij het buitenlands beleid een belangrijk wapen dat Solana mist. Hij heeft een geldbuidel. Wie financiële hulp uit de EU-begroting wil, moet bij hem zijn.

Solana was vorig jaar oktober trots dat hij als Europees vertegenwoordiger aan mocht schuiven bij een top over de crisis in het Midden-Oosten. Europa zou eindelijk meer gewicht als politieke macht gekregen hebben. Maar de Palestijnen wisten heel goed dat ze niet bij hem, maar bij Patten moesten zijn voor geld uit de EU-begroting. Pattens directoraat-generaal buitenlandse betrekkingen bij de Europese Commissie speelde vorige week ook een hoofdrol bij de donorconferentie voor Joegoslavië. Dat was geen zaak van Solana.

Als Solana lid zou worden van de Europese Commissie zou hij de macht van het geld beter bij zijn beleid kunnen benutten. Maar veel EU-lidstaten willen de Commissie niet méér zeggenschap over het buitenlands beleid geven. Bovendien willen ze dat er grenzen aan de macht van Solana blijven. Hij moet hoge functionaris blijven, anderen zijn ministers van Buitenlandse Zaken.