De EU moet aangeven waar ze heen wil

De burgers zullen de Europese Unie alleen steunen als hun duidelijk wordt verteld welk voordeel ze hebben van het opgeven van nationale voor Europese belangen, vindt Ben van der Velden.

Signalen dat de EU in grote problemen verkeert zijn er te over. Sommige zijn recent, andere zijn al jaren oud. De Europese Commissie is met voorzitter Prodi zwakker dan ooit. Daardoor functioneert de Commissie slecht als de onafhankelijke instantie die de lidstaten van de EU wijst op het gemeenschappelijke Europese belang, waarvoor nationale belangen moeten wijken. De vorige Commissievoorzitter, Santer, was gekozen omdat Frankrijk en Duitsland voordeel dachten te hebben bij iemand die zij naar hun hand konden zetten. De Commissie-Santer moest ten slotte, gedwongen door het Europarlement, vervroegd aftreden.

Zonder zich al te zeer in zijn persoon te verdiepen, vanuit de gedachte `hij is één van ons, dus dan komt alles goed', wezen de Europese regeringsleiders de Italiaanse ex-premier Prodi aan als nieuwe Commissievoorzitter. Hij moest een sterke voorzitter worden. Hij kreeg op grond van het Verdrag van Amsterdam meer bevoegdheden dan zijn voorganger. Hij bleek echter een verwarring zaaiende slechte communicator, met wie de regeringsleiders weinig rekening houden.

De Frans-Duitse motor van de EU rammelt meer dan ooit, alle etentjes ten spijt die bondskanselier Schröder er met president Chirac en premier Jospin als smeerolie tegenaan gooien. ,,Zo zie je wie je vrienden zijn'', zei een Duitse diplomaat op de Europese top in het Zweedse Gotenburg, nadat Frankrijk Duitsland in de steek had gelaten bij het verzet tegen een EU-verklaring over de uitbreiding.

Het Verdrag van Nice, het resultaat van dag en nacht werken vorig jaar december van de Europese regeringsleiders, is een gedrocht. Niemand prijst het aan als een geslaagd product, maar bij gebrek aan beter geldt het als onmisbaar voor de voorbereiding van de EU op uitbreiding met nieuwe lidstaten. De rekenmodellen waarmee de macht tussen de lidstaten is verdeeld, zijn slechts met grote moeite te begrijpen. Het verdrag heeft geen substantiële uitbreiding van besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid gebracht. In 1997 was dat bij de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam op belangrijke punten ook al niet gelukt. Zulke meerderheidsbesluitvorming had moeten voorkomen dat in een EU die van 15 tot 27 landen uitbreidt, beslissingen veelvuldig op veto's stuiten.

In het Verdrag van Nice is een verbeterde regeling opgenomen voor de ook al in het Verdrag van Amsterdam genoemde `versterkte samenwerking'. Dat betreft de mogelijkheid dat een groep landen op terreinen verder integreert dan het geheel van de EU. De inkt van het nieuwe verdrag is echter amper droog of van vele kanten klinkt de roep om een betere regeling: de vorming van een kern-Europa bestaande uit de huidige twaalf deelnemers aan euroland.

De Europese burgers hebben geen belangstelling voor de EU. De Ieren hebben per referendum tegen `Nice' gestemd. Als ze niet tot inkeer komen, is het verdrag ten dode opgeschreven omdat het door alle vijftien huidige EU-lidstaten moet worden geratificeerd. Het verdrag is belangrijk voor de uitbreiding van de EU, zeggen Europese politici, maar het verdrag als leesstof verspreiden zal niet veel Ieren over de streep halen.

De Europese regeringsleiders zitten allang met hun burgers in de maag. In 1991 besloten ze daarom met het Verdrag van Maastricht het Europese burgerschap in te stellen. Voor het geval iemand dacht dat de burger hiermee rechten had verworven die boven die van zijn nationale burgerschap uitgingen, werd de zaak in het Verdrag van Amsterdam gepreciseerd: het Europese burgerschap komt naast, niet boven het nationale.

In 1992 stemden de Denen per referendum tegen `Maastricht'. Ze werden als een merkwaardig eurosceptisch volkje beschouwd. Ze werden het volgende jaar alsnog over de brug gehaald nadat de andere landen verdragsteksten over de euro, de defensie en de justitie niet op hen van toepassing hadden verklaard. De Denen stonden echter niet alleen. Toen de Fransen ook in 1992 per referendum mochten oordelen, haalde het Verdrag van Maastricht het met een meerderheid van slechts 51 procent.

Een teken voor de geringe belangstelling van de burgers is de keer op keer dalende opkomst bij de Europese verkiezingen. In Nederland werd hun bij de laatste verkiezingen in 1999 niet zozeer gevraagd om voor een politieke richting, maar voor Europa te stemmen, wat dat ook mocht zijn.

De regeringsleiders piekeren zich suf over de manier waarop die burgers nauwer betrokken kunnen worden bij een debat over de toekomst van de EU. De Europese Commissie heeft een website opgezet. Wellicht worden nationale organisaties gevraagd hun meningen te geven aan een forum van parlementariërs die op hun beurt de regeringsleiders adviseren voor een nieuw EU-verdrag waarover in 2004 onderhandeld wordt. Dat is allemaal interessant, maar de vraag of de Europese burgers niet gewoon gelijk hebben dat de EU ondoorzichtig en daarmee onbegrijpelijk is, wordt niet gesteld.

Volgens de Luxemburgse premier Juncker bestaat er geen Europees volk en geen Europese openbare mening. Er zijn in de EU vijftien nationale openbare meningen. Hoe kunnen Europese burgers dan beoordelen welke Europese besluiten wel of niet in hun belang zijn?

Veel Europese besluitvorming komt tot stand bij een koehandel achter gesloten deuren over nationale belangen in de Europese Raad. Door de zwakheid van de Europese Commissie worden de regeringsleiders in deze raad niet met hun neus op het Europese belang gedrukt. Het gezelschap van ,,democratisch gekozen regeringsleiders'' is in de woorden van de Franse staatssecretaris van Europese Zaken, Moscovici, ,,de top van het communautaire gebouw''.

Die top legt de grote lijnen van het Europese beleid vast, maar de parlementaire controle op de regeringsleiders rammelt aan alle kanten. Ze gaan allemaal met het resultaat van hun onderhandelingen naar hun nationale parlementen. Daar krijgen ze meestal zonder veel moeite de nodige steun met het argument dat een in de Europese Raad bereikt compromis het maximaal haalbare is en daarom in het belang van Europa in stand moet blijven. Alleen eigenwijze kiezers kunnen bij een referendum roet in het eten gooien.

Veel Europese regeringsleiders zijn gehecht aan de Europese Raad, waar ze zich `onder ons' voelen. In het memorandum van de Benelux-landen over noodzakelijke hervormingen in de EU wordt de Europese Raad zeer opvallend ook niet genoemd.

Bij het huidige debat over de toekomst van de EU wordt veel interessant institutioneel tekentafelwerk gepresenteerd. Dat is echter niet het essentiële. De Duitse minister van Buitenlandse zaken, Fischer, die de discussie vorig jaar op gang bracht, riep op om te denken over het doel van de EU. Voor Brusselse diplomaten, die hun vakmanschap op de EU als een eeuwig durend Congres van Wenen uitleven, is dat bijna een vloek. De EU ontwikkelt zich, is hun redenering. Dat heeft lang gefunctioneerd. Maar de Europese burgers hebben de afgelopen tien jaar met hun toenemende scepsis getoond dat ze hiermee niet meer tevreden zijn. Die ontevredenheid kan alleen maar toenemen als na de uitbreiding nog meer landen binnen de EU aan de strijd tussen nationale belangen gaan meedoen.

Alleen als duidelijk gemaakt wordt welk voordeel zij er zelf van hebben, kunnen Europese burgers overwegen of zij nationale belangen aan een Europees belang ondergeschikt willen maken. Vele jaren werkte terecht het argument dat met de Europese integratie de oorlogen in West-Europa tot een einde zijn gekomen. Dat kan niet eeuwig worden herhaald. Europa moet duidelijk doelen presenteren die de burgers direct aangaan. Dan kunnen ze zich betrokken voelen bij debatten over zaken als een kern-Europa en een grotere EU of een Europese defensie. Dat lukt niet als zaken als diplomatiek dubbelzinnig voorgesteld worden, zoals het Europese leger dat geen leger maar een militaire interventiemacht moet heten.

Dat lukt ook niet wanneer de burgers allerlei institutionele architectonische hoogstandjes voorgeschoteld krijgen. Behalve enkele specialisten interesseert dat geen mens. De werking van de huidige EU-instellingen moet worden verbeterd. Plannen om nieuwe instellingen aan het bestaande EU-bouwwerk toe te voegen maken Europa alleen maar nog onbegrijpelijker.

Ben van der Velden is correspondent van NRC Handelsblad te Brussel.