Tweede Kamer marginaliseert zichzelf

De Eerste Kamer moge blijkens een verslag in deze krant gebrekkig functioneren, de werkwijze van de Tweede Kamer toont ook tal van gebreken. Het is tijd voor vernieuwing van de parlementaire democratie, meent Guido Enthoven.

Het ambt van Kamerlid is niet iets waar je op feestjes mee scoort. In het parlement heerst sinds decennia een `monistische' cultuur en praktijk: coalitiepartijen overleggen intensief met het kabinet. Dit monisme komt voort uit een logische kosten-batenanalyse van coalitiepartijen. Beslissingen worden nauwelijks genomen na een open en openbaar debat in de Kamer, maar vooraf in het Torentjesoverleg. Slechts weinigen voelen positieve emoties bij `de politiek' en de parlementaire democratie. Veel grotere groepen koesteren een stevig wantrouwen tegen `de polletiek en de dames en heren in Den Haag die alles bedisselen'. De overgrote meerderheid van de bevolking gelooft het wel en gaat na het vierjaarlijkse stemritueel over tot de orde van de dag. Een onverschilligheid die misschien gevaarlijker is dan het eerder geschetste wantrouwen.

Politieke partijen zijn de facto slechts toegankelijk voor mensen die de taal van het systeem spreken en de regels van het spel beheersen. Het heeft een zekere tragiek: In tijden van hoogconjunctuur lijken mensen belangrijker en interessanter zaken aan het hoofd te hebben. Ons politiek-democratische systeem heeft zich zodanig ontwikkeld dat van de duizend mensen slechts drie zich aangetrokken of geroepen voelen tot een actieve bijdrage aan de politiek-democratische zaak.

Verschillende mensen, verschillende geschiedenissen, verschillende ontwikkelingen. Toch lijkt zich het begin van een rode draad af te tekenen.

1. De staat van de politieke en parlementaire democratie is fragiel en kwetsbaar.

2. Veranderingen en vernieuwingen in het functioneren van de Tweede Kamer komen slechts moeizaam op gang.

Tot zover weinig nieuws onder de zon. Maar er zijn ook andere ontwikkelingen gaande. De manier waarop in Nederland beleid wordt gemaakt, is de laatste jaren sterk aan het veranderen. Waar voorheen beleid tot stand kwam in achterkamertjes van ministeries of in het zogenoemde polderoverleg, worden nu steeds vaker vormen van interactief besturen ingezet. Het is geen onderwerp waar in de Tweede Kamer uitvoerig over gesproken wordt. Maar in de praktijk van het openbaar bestuur én in de wetenschap is interactief besturen het dominante thema.

Er zijn in Nederland momenteel enkele honderden interactieve projecten gaande, veelal geïnitieerd door gemeentes of ministeries. Steeds vaker wordt in een vroeg stadium van beleidsvorming overleg gepleegd met burgers en maatschappelijke organisaties. Inzet is te komen tot plannen met een grotere kwaliteit – door het inzetten van ideeën en ervaringskennis – en een groter draagvlak voor nieuw beleid. Het wetenschappelijke discours in bestuurskundig Nederland gaat voor een belangrijk deel over interactief besturen. Afhankelijk van het perspectief kan interactieve beleidsvorming geduid worden als bestuurlijk instrumentarium, als verrijking van het communicatief handelen, als moderne vorm van repressieve tolerantie of als vorm van politiek-democratische vernieuwing. Interactieve beleidsvorming is een van de belangrijkste ontwikkelingen in het openbaar bestuur van het afgelopen decennium.

Deze ontwikkeling heeft ook gevolgen voor het functioneren van de Tweede Kamer. De marges om achteraf nog invloed te kunnen uitoefenen, worden steeds kleiner. Een bekend voorbeeld is de gang van zaken rondom het Bereikbaarheidsoffensief Randstad. De Kamer klaagde achteraf dat zij eigenlijk alleen nog maar ja of nee kon zeggen tegen het uitonderhandelde pakket maatregelen. Andere partijen zijn aan zet, bepalen de grote lijnen en de Kamer kan op haar best `in de marge' nog veranderingen aanbrengen.

Een meer richtinggevende rol van Kamerleden versterkt het publiek profiel en de invloed van het parlement. De Tweede Kamer kan slimmer interveniëren in processen van beleidsontwikkeling. Niets staat Kamerleden in de weg ministers in een vroeg stadium van planvorming te bevragen en hoofdthema's en denkrichtingen te formuleren voor de grote vraagstukken en nota's. Kamervoorzitter Van Nieuwenhoven pleitte onlangs voor een pro-actief optreden van Kamerleden. Een meer richtinggevende rol van Kamerleden in het maatschappelijk debat – ook bij interactieve projecten op nationaal niveau – kan een belangrijke bijdrage leveren aan het versterken van de invloed van de Kamer en het publiek profiel van volksvertegenwoordigers vergroten.

Hoe anders is de praktijk. De voorzitter van de Tweede Kamer constateerde begin dit jaar dat het `verificatiebureau' nog niet zo van de grond komt. Het idee van een eigen onderzoeksbureau komt voort uit het feit dat de Kamer regelmatig wordt geconfronteerd met elkaar tegensprekende onderzoeksresultaten. Als alles goed gaat is zal het Verificatiebureau na de zomer van 2001 uit vijf mensen bestaan.

Vijf mensen! Parlementaire controle op zijn smalst. Op de gemiddelde bibliotheek van een departement werken al tien mensen aan het ordenen en ontsluiten van informatie. Het afgelopen jaar zijn er binnen de verschillende departementen tientallen nieuwe projectgroepen, onderzoeksgroepen of beleidsunits gestart rondom specifieke thema's. Om een dossier als de toekomst van Schiphol enigszins te doorgronden ben je al enkele `mensmaanden' verder. Het Verificatiebureau wordt gepresenteerd als een belangrijk nieuw instrument van het parlement om zijn controlerende taken waar te maken. Quod non. De Tweede Kamer gaat een muis baren.

Moet het versterken van de controlerende mogelijkheden daarmee afgeschreven worden? Dat is niet noodzakelijk. Een voor de hand liggende denkrichting zou het versterken van het geplande Verificatiebureau zijn. Niet rommelen in de marge, maar een stevig bureau met een robuuste bezetting, die daadwerkelijk de haar toegedachte rol waar kan maken. Daar lijkt iets voor te zeggen.

Maar meer in de rede ligt een andere aanpak. Het parlement wordt geacht het bestuur en de uitvoerende macht te controleren. Op dit moment krijgt het zijn informatie louter via bewindslieden. Vanuit de logica en rationaliteit van het bestuur is een dergelijke houding verklaarbaar. Echter, vanuit democratisch perspectief lijkt de balans zoek: 150 parlementariërs die een openbaar bestuur moeten controleren dat minimaal duizend keer zo groot is, zonder rechtstreeks toegang te hebben tot datzelfde openbaar bestuur. Zo'n Verificatiebureau – mits goed geoutilleerd – kan natuurlijk wel een bijdrage leveren, maar eigenlijk blijft het natuurlijk een schijnoplossing. De échte kennis zit in de gangen van de departementen. Dáár zitten ambtenaren die echt de `ins' en `outs' kennen van een bepaald dossier, die weten welke beleidsopties de revue zijn gepasseerd, welke zijn afgevallen, om welke redenen, wat er wel werkt en wat niet.

Onze volksvertegenwoordigers ontzeggen zichzélf toegang tot aanwezige kennis binnen het openbaar bestuur. Ministers vormen nu het draaipunt in de informatiemacht. Zij bepalen welke informatie uit hun departement naar de Kamer gaat. Maar uiteindelijk ligt de macht en de beslissing om toegang te krijgen tot de bureaucratie wel degelijk bij de Tweede Kamer zélf. Tot dusver durft de Kamer dat recht niet op te eisen, hoewel zij staatsrechtelijk wel degelijk in de positie verkeert om zulks te doen.

De Tweede Kamer geeft de voorkeur aan een eigen bureautje, waarbij men elkaar weer jaren zal bezighouden met de precieze vormgeving, `ophanging' en aansturing. Dat is nu vernieuwing van de werkwijze van de Kamer anno 2001. De Tweede Kamer is en blijft een `lame duck' en heeft dat uiteindelijk louter aan zichzelf te wijten.

Maatschappelijke ontwikkelingen hebben hun eigen dynamiek. Vernieuwing van de parlementaire democratie is onontkoombaar. De tijd rijpt.

Mr. Guido Enthoven is directeur van het Instituut voor Maatschappelijke Innovatie.