Op papier slinkt de puinhoop

De Nederlandse overheid wekt de indruk dat de toename van afval effectief wordt bestreden. Maar die goede beurt is te danken aan goochelen met cijfers.

HET WEEKEINDE VAN 30 JUNI is een belangrijke datum voor de Europese verpakkingsindustrie. Want 30 juni is de dag waarop per lidstaat zal worden vastgesteld of men de doelen van de Europese richtlijn verpakken (van december 1994) heeft gehaald of niet. Volgende week is het precies vijf jaar geleden dat de richtlijn in nationale wetgeving moest zijn opgenomen.

Gaat Nederland het halen? `Net niet', doet de website van het ministerie van VROM luchtigjes. De bedoeling was dat 65 procent van het verpakkingsafval `nuttig' zou worden toegepast en het zal waarschijnlijk op 63 procent hergebruik blijven steken. Het ministerie maakt er op zijn optimistisch getoonzette site verder geen woorden aan vuil.

`Net niet' klinkt ook maar weinig anders dan: `nagenoeg wel'. En dat klinkt weer nauwelijks anders dan: het langlopende Nederlandse streven de hoeveelheid verpakkingen enigszins terug te dringen is in een schitterend succes geëindigd. Of op zijn minst toch best wel aardig gelukt.

Nederland haalt het nét niet. Zie hier een raadsel dat om een oplossing schreeuwt, want het staat toch vast dat de huisvuilzak, behalve met keuken- en tuinafval, vooral met verpakkingsmateriaal gevuld wordt. Bovendien neemt de hoeveelheid huishoudelijk afval hand over hand toe. Ook het beruchte `zwerfafval' bestaat, afgezien van een enkele weggeworpen wegwerpkrant, voornamelijk uit verpakkingsmateriaal. Ook dat zwerfvuil neemt almaar toe. In beide fracties domineert de plastic troep. En toch gaat het de goede kant op met het verpakkingsafval. Hoe kan dat? Alleen een historisch overzicht biedt enige helderheid.

Het was minister Nijpels van de VVD die eind jaren tachtig het Nederlandse milieu begon schoon te maken. Al in 1988 produceerde hij als minister van milieu de notitie Preventie en hergebruik van afvalstoffen die uitsprak dat in 2000 zo'n 55 procent van àl het afval moest worden hergebruikt. In 1989, vrijwel tegelijk met de val van Nijpels, verscheen het eerste Nationaal Milieubeleids Plan. Over verpakkingen zegt dat NMP-1 niet veel (er moet minder cadmium en PVC in de verpakking), maar wel blijkt dat Nijpels zijn beleid wil uitvoeren met behulp van convenanten. Herenakkoorden.

En inderdaad wist zijn opvolger, PvdA'er Alders in mei 1991 het bedrijfsleven over te halen een convenant verpakkingen te sluiten. Het bedrijfsleven deed het tandenknarsend, omdat het vermoedde dat Alders verder ging dan de Europese Gemeenschap in een daarna volgende richtlijn zou doen. En zo was het ook. Alders streefde naar zowel preventie als hergebruik. In het jaar 2000 mochten er niet meer tonnen afval vrijkomen dan 90 procent van de hoeveelheid in 1986. Bovendien moest het hergebruik dan op 60 procent staan. Ook werd afgesproken dat aan het storten van afval in 2000 een einde zou zijn gekomen.

In de jaren erna ging het redelijk de goede kant op. Het preventie-aspect kwam niet erg uit de verf, de afvalstroom groeide, maar het hergebruik van glas en papier/karton kwam aardig op gang, al is dat van kartonnen verpakkingen misschien wat overschat. Recycling van metaal werd een succes, dankzij de magneten in de afvalovens.

Eind 1994 gebeurde wat het bedrijfsleven al verwachtte: er kwam een Europese richtlijn die véél minder ver ging dan Alders. De Unie zette volledig in op hergebruik en noemde het streven naar preventie slechts pro forma. De richtlijn eist dat in en na 2001 ten minste 50 en ten hoogste 65 procent van al het verpakkingsafval bij elkaar (de totale `mix') wordt teruggewonnen. Verpakking in retoursystemen telt niet mee. Ten minste 25 en ten hoogste 45 procent van de totale mix moet als materiaal worden gerecycled. Voor elke willekeurige deelstroom afzonderlijk – glas, papier, metaal, plastic – ligt dat minimum slechts op 15 procent. (Het referentiekader van de Europese Unie is altijd primair: economische groei en eerlijke concurrentie, zoals men ziet.) Doorslaggevend is dat de richtlijn de term terugwinnen gebruikt. Daaronder valt ook het verbranden in afvalovens die elektriciteit produceren, zij schieten als paddestoelen uit de grond. Au fond is de hardste Europese eis: die slappe vijftien procent materiaalrecycling per deelstroom.

De richtlijn werd in 1997, een jaar te laat, opgenomen in de Nederlandse `ministeriële regeling verpakking'. Die zwijgt noodgedwongen over preventie en stelt de maximumwaarden van de Europse richtlijnen in artikel 3 als minimumeisen voor. Minister De Boer, die dan milieu onder haar hoede heeft, zegt dat de uitdaging nu is zoveel mogelijk overeind te houden uit het eerste convenant.

Dat lijkt in december 1997 ook te gebeuren in het tweede verpakkingsconvenant. Het convenant schroeft de Europese minimumeis van 25 procent materiaalhergebruik-voor-de-hele-mix op naar 65 procent maar differentieert naar deelstroom. Voor glas is het 90 procent, voor papier/karton 85 en voor metaal 80, dat zijn de deelstromen waar het recyclingssucces al jaren groot was. Zij redden de povere prestaties van die ene deelstroom, het kunststof, het plastic, dat maar 27 procent hergebruik krijgt opgelegd en dat toch niet haalt. Het blijft door onvoorzienbare omstandigheden (kantoren, diensten en winkels hanteren minder plastic verpakkingen dan gedacht) op maar 21 procent steken.

Nu goed, denkt de consument, als het jaarlijks totaal maar afneemt. En dat lijkt het geval te zijn, want in het tweede convenant is ook het oude preventiedoel weer terug: in 2001 mag de hoeveelheid afval maar 90 procent bedragen van de totale mix van 1986. Maar er is een klein foefje uitgehaald: de referentiewaarde van 1986 is gekoppeld aan de groei van het bruto binnenlands product. Het bbp van nu staat al vijftig procent hoger dan dat van 1986. Als nu wordt gesteld dat de totale mix verpakkingsafval in 1999 24 procent lager uitkwam dan de gecorrigeerde referentie van 1986 betekent het dat het, los van die rare indexering, gewoon met 10 procent steeg. Dat is de convenantvariant van het poldermodel.