Europa is te klein als defensiemarkt

Bij de opvolging van de F-16 moet het niet gaan om de keuze voor een Amerikaans of een Europees gevechtsvliegtuig. Daarvoor zijn de militair-industriële complexen aan beide zijden van de Atlantische Oceaan te zeer verweven. De verhouding tussen prijs en kwaliteit moet vooropstaan, meent Bart Tromp.

Nederland staat aan de vooravond van een miljardenkeuze: de opvolging van de F-16. Wordt gekozen voor de Amerikaanse Joint Strike Fighter (JSF), die zowel het goedkoopst als het en modernst zou zijn? Dat is geen uitgemaakte zaak. De Amerikanen zelf zijn er nog lang niet over uit hoe de industriële productie van dit jachtvliegtuig moet worden opgezet; zelfs niet of het JSF-programma wordt uitgevoerd.

Biedt de Europese concurrentie een geloofwaardig alternatief? Ook dat is de vraag. Wegens de beperkte aantallen die gevraagd worden, zijn Europese jachtvliegtuigen relatief duur. Door de uiterst gecompliceerde Europese samenwerking bij de bouw heeft de ontwikkeling ervan zo lang geduurd dat een aantal technologische uitgangspunten waarschijnlijk al achterhaald is.

Daar tegenover staat het veelgehoorde argument dat Nederland ten principale Europees materieel zou moeten kopen. Dat zou niet alleen goed zijn voor de Europese militaire en industriële samenwerking, maar ook voor de Europese integratie in veel bredere zin.

Nu is er sinds 1998, toen het Verenigd Koninkrijk zijn afwijzende houding tegenover een Europese defensie liet varen, sprake van een serieuze discussie tussen de lidstaten van de EU over een Europees Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB). Voorlopig is deze uitgemond in een vastgelegd streven van de EU om in 2003 een gemeenschappelijke strijdmacht ter grootte van 60.000 man voor tenminste 60 dagen in het veld te kunnen brengen.

Een katalyserende rol in deze discussie heeft het optreden van de NAVO in, of liever gezegd boven Kosovo, gespeeld. Toen bleek dat de Europese lidstaten, alleen al wegens technologische tekortkomingen, ver achterlagen op wat de VS presteerden.

Dat riep niet alleen de vraag op in hoeverre een EU-strijdmacht autonoom zou kunnen opereren ten opzichte van de NAVO en de VS. Ook of een EVBD wel vorm kon krijgen, als dit niet zijn basis zou vinden in een militair-industriële basis. Deze vraag vormde in zekere zin ook de kern van een adviesaanvraag over Europees militair-industrieel beleid die de ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken vorig jaar voorlegden aan de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV).

Nu is een rechtstreekse relatie tussen het EDVB en een Europees militair-industrieel beleid niet zonder meer noodzakelijk. De NAVO heeft ten opzichte van de Sovjet-Unie veertig jaar lang als een geloofwaardig militair bondgenootschap gefunctioneerd, zonder een gemeenschappelijk militair-industrieel beleid.

Ook zou een Europees militair-industrieel beleid pas mogelijk zijn, als in het kader van het EDVB gemeenschappelijke strategische uitgangspunten zouden zijn bepaald, die op hun beurt weer tot operationele doelstellingen voor materieel en wapensystemen hadden geleid. Daarop is voorlopig geen enkel uitzicht. Terwijl sommige lidstaten menen dat een EU-strijdmacht ook op het hoogste niveau van geweldgebruik moet kunnen opereren, wensen andere dit te beperken tot vredesoperaties. Ook over de reikwijdte van Europese operaties bestaat veel onduidelijkheid. Dit alles leidt tot grote onduidelijkheid over de inrichting van Europese militaire samenwerking en over de eisen waaraan Europese krijgsmachten en wapensystemen moeten voldoen.

Los van dit alles moet niet worden onderschat hoe moeizaam militair-industriële samenwerking in het kader van de EU praktisch gestalte zou kunnen krijgen, als men afgaat op eerdere ervaringen. In het onderzoek van de AIV zijn honderden samenwerkingsverbanden en overleginstanties op dit gebied geïdentificeerd, sommige in NAVO-verband, andere in de West Europese Unie of in het kader van gelegenheidscoalities, die soms al tientallen jaren bestaan. Voorzeker zijn zij nuttig voor informatie-uitwisseling, maar iets opgeleverd in termen van een gemeenschappelijk beleid hebben zij niet.

Dit gebrek aan voortgang op politiek niveau staat in schrille tegenstelling tot de ontwikkelingen in de militair-industriële sector na de Koude Oorlog. Daarbij is het verschil tussen de VS en Europa opmerkelijk.

De onderliggende factoren zijn identiek. Dalende defensiebegrotingen en stijgende kosten als gevolg van technologische vernieuwingen leidden tot een `secularisering' van de defensiesector, die tot uiting komt zowel in het overnemen van kenmerken van de civiele industrie als in een zakelijker opstelling van nationale overheden.

In de VS resulteerde dit na 1993 in een door de federale overheid gestuurde nationale consolidering van de defensie-industrie in vier grote systems integrators, bedrijven die in staat zijn grote wapensystemen te ontwikkelen en te produceren: Boeing, Lockheed Martin, Raytheon en Northrop-Grumman.

In Europa kwam dit proces pas tegen het einde van de jaren negentig op gang. Maar daar was van politieke regie op Europees niveau geen sprake, wel van noodgedwongen privatisering van staatsindustrieën, zoals in Frankrijk. Tekenend is dat het voornemen van de zes voornaamste wapenproducerende staten in de EU (Groot-Brittannië, Frankrijk, Duitsland, Italië, Spanje en Zweden) om één pan-Europees defensiebedrijf op te richten is mislukt.

In plaats daarvan zijn binnen de EU nu drie internationale ondernemingen op het niveau van systems integrators ontstaan: BAE (British Aerospace) Systems, Thales (met als kern het geprivatiseerde Franse Thomson, waarvan Hollandse Signaal Apparaten deel uitmaakt) en EADS (European Aeronautic Defense and Space Company). Deze concentratie in Europa staat los van politieke sturing en is bepaald door de strategieën van ondernemingen.

Voor alledrie geldt dat de Europese markt voor hen te klein is en dat zij door middel van verschillende strategieën van verdere internationalisering ernaar streven mondiaal opererende ondernemingen te worden, voor zover ze dat al niet zijn. Onderdeel van deze strategieën is ook het penetreren van de voor buitenstaanders moeilijk te betreden Amerikaanse defensiemarkt, onder andere door middel van het aangaan van fusies of strategische samenwerkingsverbanden. Eind vorig jaar sloot Thales nog een overeenkomst met Raytheon; British Aerospace nam eerder al het Brits-Amerikaanse GEC-Marconi over.

De algemene verwachting is dat op termijn een alliantie tot stand komt tussen EADS en een Amerikaanse partner, Lockheed Martin. Op deze wijze ontstaan op den duur transatlantische conglomeraten, die het steeds moeilijker maken Europese en Amerikaanse militaire producten van elkaar te onderscheiden. Dat geldt trouwens ook al civiel: een groot deel van de productie van Boeing-verkeersvliegtuigen vindt plaats in Europa, zoals omgekeerd het geval is bij de bouw van Airbus-toestellen.

De internationaal georiënteerde strategieën van de grote in Europa gesitueerde defensie-industrieën weerspreken de gedachte dat een Europees (EU-)buitenlands-militair beleid moet steunen op een Europees militair-industrieel beleid.

De defensie-industrie in Europa kent echter naast systems integrators, geconcentreerd in zes lidstaten, vele toeleveringsbedrijven in andere staten, waaronder Nederland. Afgezien van de bouw van marineschepen en van Thales-Nederland, het vroegere HSA, bestaat de militair-industriële sector hier voornamelijk uit zulke toeleveringsbedrijven. Deze produceren veelal op basis van het juste retour-beginsel, volgens welke opdrachten gegeven aan industrieën in een andere staat vereffend worden door middel van compensatie-orders aan het bedrijfsleven in het eigen land.

Deze praktijk vloeit onder andere voort uit het feit dat volgens artikel 296 van het EG-verdrag gevoelige militaire producten niet zijn onderworpen aan de werking van de interne markt. Daarnaast is er geen sprake van dat op het niveau van systems integrators een open markt kan bestaan. Daarvoor is het aantal aanbieders en vragers te beperkt. Op het niveau van toeleveranciers ligt dat anders. Er zijn geen goede redenen om de principes van de interne markt hier niet toe te passen. Dat was al de teneur van de voorstellen van Eurocommissaris Bangemann uit 1997, die echter dode letters zijn gebleven. De AIV stelt voor om nu in ieder geval te streven naar een strikte interpretatie van dit artikel, zodat niet langer de aanschaf van bestek voor militaire kantines of groene sokken onder de werkingssfeer ervan vallen. De bereidheid daartoe kan beschouwd worden als een lakmoesproef voor de wil om tot een zekere mate van militair-industriële samenwerking in Europa te komen.

De ontwikkelingen in de EU, zowel op politiek als op militair-industrieel gebied, kunnen in speltheoretische termen worden geduid als een variant van het door Mancur Olson omschreven probleem van de logica van collectieve actie. Collectief beleid en nauwere samenwerking heeft grote voordelen voor iedereen, maar gaat wel ten koste van bestaande belangen in en van sommige lidstaten, zeker op korte termijn. Toch is het onmiskenbaar dat, om één voorbeeld te noemen, het onmogelijk is dat in Europa drie jachtvliegtuigen, de Eurofighter, de Rafale en de Gripen, succesvol en commercieel ontwikkeld kunnen worden. De grote vraag in een dergelijke situatie is wie in staat is collectieve rationaliteit door te zetten ten koste van die van sommige individuele lidstaten. Uiteindelijk is die taak toebedeeld aan de hoogste organen van de Europese Unie, ook al staan Raad en Commissie niet onafhankelijk van de lidstaten.

Uit het voorgaande blijkt dat de Europese militair-industriële belangen intussen dermate boven Europa zijn uitgestegen dat zo'n collectieve rationaliteit nooit tot een strikt Europese of Amerikaanse koers kan leiden. Zo'n ondubbelzinnige keuze is volslagen kunstmatig en zal de Europese defensie-industrie hoe dan ook in de problemen brengen. Bij de aanschaf van de volgende generatie Nederlandse jachtvliegtuigen zullen de prijs/kwaliteitsverhoudingen dan ook voorop dienen te staan.

Prof. drs. B.A.G.M.Tromp was voorzitter van de werkgroep die het advies Europese militair-industriële samenwerking van de Adviesraad Internationale Vraagstukken voorbereidde. Hij schreef dit artikel op persoonlijke titel.