De overschotten

GROTE TEVREDENHEID heerste er deze lente in politiek Den Haag, nadat het kabinet er in was geslaagd om afspraken te maken over de begroting voor het komende jaar. Er kwam extra geld voor uitgaven, de meevallers bij de inkomsten bleven beschikbaar voor lastenverlichting en vermindering van de staatsschuld. Premier Kok had een paar keer met zijn vuist op tafel geslagen en de Zalmnorm, de ijklijn van de minister van Financiën voor het begrotingsbeleid, was met het nodige kunst- en vliegwerk gehandhaafd.

Na zeven jaar waren niettemin de sleetse plekken in het begrotingsbeleid van Zalm zichtbaar geworden. Door met opzet uit te gaan van een lage economische groei, die jaar na jaar overtroffen werd door de werkelijke groei, stapelden de inkomstenmeevallers zich op. Toen politici dit – in een laat stadium – ontdekten, nam de druk toe om deze meevallers voor extra uitgaven te gebruiken. Een tweede tekortkoming was dat in het regeerakkoord de besteding van inkomstenmeevallers was vastgelegd: voor de helft naar aflossing van de staatsschuld, voor de andere helft naar lastenverlichting. Met een hoogconjunctuur die uit de bocht dreigt te vliegen, wakkert lastenverlichting – evenals extra uitgaven – de conjunctuur alleen maar aan. Het kabinet was zo verstandig om voor volgend jaar de lastenverlichting te beperken en het meeste geld voor demping van de staatsschuld te bestemmen.

DE STUDIEGROEP begrotingsruimte, een gezelschap topambtenaren, probeert in het rapport Stabiel en Duurzaam Begroten, dat deze week is uitgekomen, de kern van Zalms beleid in stand te houden en tekortkomingen te repareren. Het rapport dient als uitgangspunt voor het begrotingsbeleid in de volgende kabinetsperiode. Het stelt voor om inkomsten en uitgaven gescheiden te houden, de verwachte groei behoedzaam in te schatten en over de besteding van mee- en tegenvallers in het regeerakkoord bindende afspraken te maken.

Maar de Studiegroep pleit ook voor aanpassingen van de Zalmnorm. Het rapport stelt voor om uit te gaan van een `duurzaam overschot' op de begroting van 1,25 à 1,75 procent en pas bij grote afwijkingen hiervan de gemaakte afspraken te herzien. Bij de uitgaven wordt rekening gehouden met flink hogere uitgaven voor de gezondheidszorg en wordt voor de hele kabinetsperiode een vrij besteedbare begrotingsruimte van zeven miljard gulden voorzien. Daarnaast beveelt de Studiegroep aan om alle meevallers bij de inkomsten te gebruiken voor verlaging van de staatsschuld, zodat deze tegen 2025 geheel kan zijn afgelost. Dat is wenselijk in verband met de kosten van de AOW die in de jaren daarna een enorm beslag op de overheidsfinanciën zal leggen. Omgekeerd, als door onvoorziene omstandigheden de inkomsten lager uitvallen, moet deze tegenvaller volledig ten laste van de staatsschuld komen. De staatsschuld gaat dan fungeren als de buffer om conjuncturele schokken op te vangen.

OVER LASTENVERLICHTING in de komende kabinetsperiode is de Studiegroep terughoudender: men stelt slechts voor dat hiervoor een bedrag wordt gereserveerd, onafhankelijk van de omvang van de meevallers bij de inkomsten. Het is de vraag of de eenzijdige nadruk die de Studiegroep legt op schuldvermindering, verstandig is. De staatsschuld hoeft niet tot de laatste cent te worden afbetaald – al was het alleen omdat staatsleningen onmisbaar zijn om de obligatiemarkten in stand te houden. Lastenverlichting wordt in de aanbevolen opzet de sluitpost van het gevecht om extra uitgaven. Daarmee dreigt niet alleen de financiële ruimte, maar ook de wenselijkheid van verdere lastenverlichting voor burgers en ondernemingen naar de politieke zijlijn te worden geschoven. Voor de komende hervorming van het gezondheidsstelsel bijvoorbeeld tekent zich nu al de noodzaak van lastenverlichting af. Op dit gebied valt er meer te doen dan de Studiegroep aanbeveelt.