Kamer laat ministers te weinig bloeden

Het grootste probleem met ministeriële verantwoordelijkheid is dat ministers in verwijtbare situaties in het geheel niet meer aftreden, meent Ed van Thijn.

Minister Klaas de Vries is een vurig pleibezorger van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. ,,Verantwoording is de ziel van de democratie'', betoogde hij tijdens het Kamerdebat over de vuurwerkramp in Enschede. In deze krant van 13 juni komt hij daar nader op terug: `Ministers moeten vooral niet te snel opstappen'. Anders gezegd: ministers moeten de confrontatie met de Kamer niet uit de weg willen gaan door voor die tijd al af te treden.

Nu is dat niet het allergrootste probleem als het over de ministeriële verantwoordelijkheid gaat. Het grootste probleem is dat ministers in verwijtbare situaties in het geheel niet meer aftreden: niet voor, niet tijdens en niet na de confrontatie met het parlement. De verantwoording moge dan de `ziel' van de democratie zijn, het sluitstuk daarvan – de vertrouwensregel – is dat zeker niet. Integendeel.

In het boek De Sorrydemocratie heb ik, samen met anderen, aan de hand van een aantal affaires beschreven hoe in de afgelopen jaren de ministeriële verantwoordelijkheid is geërodeerd, juist omdat de Kamer telkenmale weer toestond dat de debatfase met een sisser afliep. Sedertdien zijn de `affaires' in ernst alleen maar toegenomen. Zo ging zelfs het debat over de Bijlmerenquête als een nachtkaars uit.

En zo ging het ook tijdens het debat over het rapport-Oosting. Ondanks het feit dat men Kamerbreed van mening was dat het deze keer niet, zoals bij zoveel voorafgaande affaires, om een `wissewasje' ging waarbij ministers in het kader van de zogenoemde `afrekencultuur' ten onrechte voor de zoveelste maal, en dan vooral dankzij de oppositie, spitsroeden moeten lopen. Nee, deze keer, zo vonden alle sprekers, was het ernst. De overheid had over de hele linie gefaald. Het vertrouwen tussen burger en overheid was, met name in het cruciale veiligheidsdossier, fundamenteel geschaad. Dit debat diende mede om dat vertrouwen te herstellen.

De inzet van minister De Vries liet aan duidelijkheid niets te wensen over. Het staatsrecht, zo verklaarde hij, is bij hem in goede handen. ,,Ministers nemen geen verantwoordelijkheid, zij zijn verantwoordelijk'', riep hij uit. En `ten volle'. Van een beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid, een telkens weer opkomend thema, wil hij niets weten. Een bewindspersoon is te allen tijde politiek volledig verantwoordelijk voor datgene wat binnen de kring van zijn of haar bevoegdheden gebeurt. Dus ook voor ambtelijk falen. Ook onder voorgangers. De Kamer moet het maar zeggen. Van een `kwaliteitskamer', een ideetje van de Wetenschapelijke Raad voor het Regeringsbeleid om de ministeriële verantwoordelijkheid te ontdoen van allerhande uitvoeringskwesties, wil hij (overigens terecht) niets weten. ,,De kwaliteitskamer, dat bent u'', zo zei hij in het debat. Anders gezegd: de Kamer bepaalt of, en zo ja, welke minister(s) gevolgen aan dit dossier zou(den) moeten verbinden.

Nu had de commissie-Oosting bij de beoordeling van wat er allemaal mis was gegaan een belangwekkende staatkundige noviteit aangedragen: de ketenaansprakelijkheid. Daarmee werd tot uitdrukking gebracht dat een grote diversiteit aan particuliere en overheidsinstanties aansprakelijk kan worden gesteld voor het ontstaan van de ramp. Het bijzondere van deze analyse was dat kon worden aangetoond dat als maar één van de actoren (het bedrijf, de gemeente Enschede, de diverse departementen) zich minder nalatig zou hebben gedragen, de ramp had kunnen worden voorkomen. Het was niet moeilijk om via de keten van gebeurtenissen de zwakke schakels stuk voor stuk op te sporen. Dat was ook door de commissie-Oosting gedaan.

Maar het begrip ketenaansprakelijkheid kreeg al gauw een staatsrechtelijke invulling. Is het wel juist, als zoveel verschillende actoren aansprakelijk zijn, de verantwoordelijkheid primair te leggen bij één van de (al of niet zwakste) schakels? De redenering van de commissie-Oosting werd zo in feite omgedraaid. Het begrip ketenaansprakelijkheid diende niet meer om specifieke verantwoordelijkheden te benoemen, maar werd gaandeweg gebruikt om individuele verantwoordelijkheden zoek te maken.

Dit vergruizingsproces speelde zich wel heel erg opzichtig af aan het slot van het driedaagse Kamerdebat, toen de gezamenlijke oppositiepartijen onverwachts een motie van afkeuring indienden tegen de minister van Defensie, omdat deze ,,een bijzondere positie inneemt in de keten van verantwoordelijkheden''. Dit naar aanleiding van de opeenstapeling van fouten en nalatigheden van de Defensiedienst DMKL, die een speciale verantwoordelijkheid heeft bij het toezicht op de vergunningsverlening aan vuurwerkbedrijven.

Plotseling kreeg het staatsrechtelijk debat een heel andere wending. Nu gold de `volle verantwoordelijkheid' niet de zwakste schakel, maar de totaliteit van aanwezige ministers. Nu was de ketenaansprakelijkheid een weerspiegeling van de ,,optelsom van fouten die op vele departementen in een lange reeks van jaren zijn gemaakt''. Nu zou het `onrechtvaardig zijn' (ook een staatsrechtelijke noviteit) om één van de ministers in gebreke te stellen, waar allen wel enige betrokkenheid bij het dossier hebben gehad. En toen kwam de grootste vondst: het begrip rangorde. ,,Er is naar de mening van het kabinet geen rangorde aan te geven in de reeks van fouten die op vele plaatsen zijn gemaakt'', aldus De Vries. Alsof dat de taak van een kabinet is. Alsof dat nu niet juist uitgerekend de taak van de Kamer is.

Zo liep ook dit debat met de inmiddels vertrouwde sisser af en werd, ondanks alle goede voornemens vooraf, toch weer een hoofdstuk toegevoegd aan de erosie van de ministeriële verantwoordelijkheid onder Paars. Verantwoording moge dan – in de woorden van minister De Vries – de ziel zijn van onze democratie, als de Kamer keer op keer toestaat dat elk debat, zelfs in een majeure affaire als de vuurwerkramp in Enschede, waarbij zoveel overheidsinstanties zo ernstig hebben gefaald, in vrijblijvendheid ten onder gaat, dan rest de ministeriële verantwoordelijkheid nog slechts een zieltogend bestaan.

Ed van Thijn is bijzonder hoogleraar Politiek en Bureaucratie en lid van de Eerste Kamer, waar hij deel uitmaakt van de PvdA-fractie.