Corrupt door gewoon de staat te veroveren

Zakelijke elites kopen politici om en weten met wetgeving `à la carte' de staat naar hun hand te zetten. De gevolgen zijn desastreus, aldus econoom Daniel Kaufmann op de Haagse conferentie over corruptie.

Corruptie is een veelkoppig monster en wie het wil bestrijden moet zich vertrouwd maken met al zijn verschijningsvormen. Daarom heeft de Chileense econoom Daniel Kaufmann voor de Wereldbank met enige collega's onderzoek gedaan naar de manier waarop een zakelijke elite van `oligarchen' in Rusland en andere voormalige communistische landen de staat naar hun hand hebben gezet.

Hij onderzocht hoe bedrijven door omkoping van parlementariërs, ministers en presidenten `à la carte' voor hen gunstige wetten en regels aangenomen wisten te krijgen. Het reusachtige Russische energiebedrijf Gazprom ging overigens nog een stapje verder. Het arrangeerde een geheel door haar gecontroleerde fractie in de Doema van dertig parlementsleden, Energia geheten.

Er staan vaak enorme economische en financiële belangen op het spel. ,,Als je er bij voorbeeld in slaagt om de spelregels voor het winnen van delfstoffen naar je hand te zetten, dan kunnen je opbrengsten reusachtig zijn'', aldus Kaufmann daags na de grote internationale conferentie ter bestrijding van corruptie in Den Haag van vorige week.

Niet voor niets, zo memoreert Kaufmann, hield president Poetin klagende Russische zakenmensen vorig jaar in een rede voor: ,,Ik wil alleen meteen uw aandacht vestigen op het feit dat uzelf, voor een groot deel door politieke en half-politieke structuren onder uw controle, deze staat heeft gevormd. Dus wat men vooral niet moet doen, is de spiegel de schuld geven.''

Kaufmann en zijn team bij de Wereldbank kijken meer dan hun voorgangers naar de rol van bedrijven bij deze corrupte praktijken en minder naar die van de overheid. Ze bedachten een nieuwe term voor deze extreme vorm van corruptie: state capture, de verovering van de staat. De gevolgen ervan voor staat, economie en samenleving zijn desastreus. De concurrentieverhoudingen worden er immers geheel door op hun kop gezet. Uit het onderzoek van de Wereldbank blijkt dat het bedrijfsleven al binnen drie jaar tien procent minder snel groeit dan anders het geval zou zijn geweest.

Juist de vroeger door de staat gecontroleerde economieën van de voormalige Sovjet-Unie en haar satellietstaten, die na de politieke omwenteling van de vroege jaren negentig op nogal halfbakken wijze gingen liberaliseren en privatiseren, zijn bijzonder kwetsbaar voor deze vorm van corruptie. Aan de ene kant houdt de overheid daar staatsbedrijven nog graag de hand boven het hoofd. Daardoor hebben nieuwkomers nauwelijks kansen, tenzij ze zich via omkoping van de bestuurselite een positie weten te verwerven.

Uit Kaufmanns onderzoek blijkt dat de toestand het ernstigst is in Azerbajdzjan, Moldavië, Rusland, de Oekraïne en Letland. Daar ondervindt ten minste 30 procent van de bedrijven ernstige hinder van de `verovering van de staat' door kleine maar machtige elites. Dat was veel minder het geval in landen als Polen, Hongarije en Slovenië. Ook Wit-Rusland en Oezbekistan, waar de greep van de staat op de economie juist zeer sterk bleef en particuliere ondernemingen haast niets hebben in te brengen, bleken weinig vatbaar voor state capture. Het meest kwetsbaar zijn de landen die qua liberalisering ergens tussen servet en tafellaken blijven hangen.

Naast state capture onderscheidt Kaufmann overigens ook nog andere vormen van corruptie, in het bijzonder `corruptie door invloed' en `administratieve corruptie'. Bij het eerste gaat het meestal om grote (voormalige) staatsbedrijven, die al een sterke positie hebben en over nauwe contacten met de bestuurselite beschikken. Ze weten niet zozeer door betaling als wel door hun invloed dingen gedaan te krijgen. Onder `administratieve corruptie' vallen de iets kleinschaliger vergrijpen van politieagenten en lagere ambtenaren die bij de uitvoering van hun werk hier en daar een corrupt graantje meepikken.

State capture komt vooral voor in landen die nog geen heldere regels hebben voor de eigendomsrechten. Hoe vrijer de markt, hoe geringer de kans op ontsporingen met corruptie, blijkt in de praktijk. Ook is van groot belang of burgerlijke vrijheden al wortel hebben geschoten in een land.

In landen als Polen, Hongarije en Slovenië is aan die voorwaarden al behoorlijk voldaan, waardoor die landen zich de afgelopen jaren tamelijk voorspoedig hebben kunnen ontwikkelen. De `veroveraars van de staat' werd daardoor de pas afgesneden. Kaufmann wijst er bovendien op dat in deze landen al vrij sterke kamers van koophandel en verenigingen van bedrijven bestaan, die eventueel een vuist kunnen maken als de overheid een bedrijf bovenmatig bevoordeelt.

Met zijn onderzoek trok Kaufmann veel aandacht op de Haagse conferentie ter bestrijding van corruptie. Minister Herfkens (Ontwikkelingssamenwerking) spoorde hem aan ook eens vanuit deze invalshoek naar landen in Latijns Amerika te kijken. Kaufmann is daar niet afkerig van, maar hij zegt nog niet te kunnen overzien of de corruptiemechanismen daar op dezelfde wijze werken. Eén ding weet hij, na jaren onderzoek wel zeker: ,,Het heeft geen zin corruptie te bestrijden door alleen de corruptie zelf aan te pakken. Je moet aansturen op een hervorming van het hele systeem.''