Orakel van de subsidiariteit lost niets op

Het is de afgod waarvoor Europese leiders buigen. Zijn naam is subsidiariteit. In de praktijk heeft die afgod veel weg van een orakel. Of nauwkeuriger: hij zwijgt, maar zijn discipelen leggen hem verschillende uitspraken in de mond, al naargelang het hun van pas komt. In het stuk van de SPD over de toekomst van Europa, waarvan Le Monde een samenvatting publiceerde onder de kop `L'Europe de Gerhard Schröder', wordt gevraagd om een preciezere verdeling van de bevoegdheden tussen de EU en haar lidstaten, ,,met inachtneming van het beginsel van de subsidiariteit''. ,,De burger moet duidelijk kunnen onderscheiden wie verantwoordelijk is voor welk beleid.'' Even verderop blijkt waarop de SPD mikt. Zij spreekt zich uit, opnieuw onder verwijzing naar het principe van de subsidiariteit, voor renationalisering van het Europese landbouwbeleid en de structuurpolitiek.

Ook Frankrijks premier Jospin pleitte deze week voor verduidelijking van de respectieve bevoegdheden van de Unie en de staten. Dit moet, zegt ook hij, gebeuren volgens het beginsel van de subsidiariteit. Even verderop zegt Jospin echter: ,,A fortiori moeten wij de renationalisering weigeren van beleid dat tot dusver is bepaald en gevoerd op het niveau van de Unie.'' De Franse premier zegt daarbij te denken aan de structuurfondsen en het landbouwbeleid.

De officiële tekst is neutraal. De vraag moet worden behandeld, zegt de slotverklaring van de Europese Raad in Nice, hoe een nauwkeuriger, aan het subsidiariteitsbeginsel ontleende afgrenzing van de bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten verwezenlijkt en instandgehouden kan worden.

Uit het Frans-Duitse meningsverschil en uit de formulering van Nice blijkt dat nog geenszins duidelijk is hoe subsidiariteit in de praktijk moet worden begrepen. Wat is subsidiariteit eigenlijk? De SPD lijkt te menen dat het beginsel inhoudt dat op het niveau van de lidstaten moet worden beslist wanneer die meer geëigend zijn om zo een beslissing te nemen. Maar de controverse met Jospin toont aan dat zo'n formulering nog geen oplossing voor het dilemma biedt. De toevoeging dat er geen risico mag zijn voor de interne markt, helpt evenmin. De SPD bedoelt intussen niet dat de laagst denkbare bestuurslaag altijd moet worden nagestreefd. De verdeling van de taken tussen de federale regering, de Länder en de gemeenten is en blijft een zaak van de binnenlandse politiek, onderstreept zij.

Al langer bestaat het gevoelen dat het subsidiariteitsbeginsel meer vragen oproept dan het beantwoordt. In hun standaardwerk Inleiding tot het recht van de Europese Gemeenschappen, ondertitel `Na Maastricht' (Kluwer 1995) geven P.J.G. Kapteyn en P. VerLoren van Themaat commentaar. Zij schrijven: ,,In het centrale tweede lid van artikel 3B EG wordt bij concurrerende of parallelle bevoegdheden van de Gemeenschap en haar Lid-Staten het subsidiariteitsbeginsel als algemeen richtsnoer voor de praktische taakverdeling vermeld. Dit is om verschillende redenen opmerkelijk. In de eerste plaats is het subsidiariteitsbeginsel afkomstig uit de rooms-katholieke maatschappijleer. (...) Het heeft dan voorts uitsluitend betrekking op de verhouding tussen staat en maatschappij, de verhouding tussen de publieke autoriteiten, de burgers, de gezinnen en de intermediaire organisaties. Het heeft dus naar oorsprong geen betrekking op de relaties tussen verschillende territoriale bestuurslagen van een staat, zelfs niet binnen een federale staat.'' De auteurs komen tot de conclusie ,,dat het subsidiariteitsbeginsel noch een nuttige nieuwe juridische waarborg tegen ongemotiveerde uitbreiding van de communautaire bevoegdheden, noch een voor alle politici met inbegrip van al zijn mogelijke praktische consequenties aanvaardbaar uitgangspunt kan vormen.''

Vervolgens geven de auteurs een voorbeeld. Het tweede lid van artikel 3B EG luidt als volgt: ,,Op gebieden die niet onder haar exclusieve bevoegdheden vallen, treedt de Gemeenschap, overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel, slechts op indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de Lid-Staten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt.'' Kapteyn en VerLoren van Themaat geven als hun oordeel ,,dat de verwijzing naar het subsidiariteitsbeginsel geen voor rechterlijke controle bruikbare verduidelijking van de overige elementen in dit artikellid oplevert''. Anders gezegd, de passage behoudt zonder de zinsnede `overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel' dezelfde rechtskracht.

Wat blijft er dan van dit subsidiariteitsbeginsel over als instrument voor het voeren van beleid? De auteurs zijn hard. ,,Het is duidelijk een politiek beginsel, dat zowel ter rechtvaardiging als ter bestrijding van gemeenschapsoptreden kan worden gehanteerd. In beide gevallen zal ter nadere motivering van het betrokken standpunt teruggegrepen moeten worden op de andere elementen van het tweede lid.''

Bij de voorstellen van de SPD met betrekking tot het landbouwbeleid en de structuurpolitiek gaat het niet om politiek maagdelijke thema's. In de zin van artikel 3B EG is eens besloten dat de doelstellingen in deze sectoren ,,beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt''. De SPD roept het subsidiariteitsbeginsel aan om op dit besluit terug te komen terwijl premier Jospin op grond van datzelfde beginsel het besluit wenst te handhaven. Kapteyn en VerLoren van Themaat krijgen gelijk. Het subsidiariteitsbeginsel kan tegenovergestelde belangen dienen. Het mist de objectiviteit van een rechtsregel.

Als de SPD haar zin zou willen krijgen, zou de Duitse regering aannemelijk moeten maken dat de Gemeenschap op het gebied van landbouw- en structuurbeleid niet (meer) de aangewezen autoriteit is om de doelstellingen te verwezenlijken en dat de lidstaten dat van nu af beter kunnen, zonder risico's voor de interne markt. Dat wordt nog een heel karwei, zeker na de overduidelijke afwijzing van Franse kant. Het beantwoorden van de in Nice gestelde vraag hoe de afgrenzing van de verschillende bevoegdheden ten opzichte van elkaar nauwkeuriger en indachtig het subsidiariteitsbeginsel kan gebeuren, zal onder deze omstandigheden niet eenvoudiger worden. Het subsidiariteitsbeginsel dreigt het bij het bepalen van de bevoegdheidsgrenzen te laten afweten. Tot een afgod bidt men tevergeefs.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.