DNB wil andere begrotingspraktijk

Het begrotingsbeleid van het kabinet-Kok jaagt de economie op, vreest De Nederlandsche Bank (DNB). Aanpassen hoeft niet, anders invullen wel.

In de industrie worden nieuwe modellen onder de zwaarste omstandigheden getest. Maar hoe zit dat met het model-Zalm voor de begrotingssystematiek? Nu de economische omstandigheden extremer worden, komt een aantal defecten boven.

Het systeem werkt in grote lijnen als volgt: volgens de Zalm-norm zijn uitgaven en inkomsten van de overheid van elkaar losgekoppeld. Meevallers, of tegenvallers bij de uitgaven moeten binnen de uitgaven zelf worden opgevangen. Als de overheid minder hoeft uit te geven aan bijvoorbeeld uitkeringen, dan krijgen de departementen

daardoor extra bestedingsruimte. Bij tegenvallers moet juist worden bezuinigd.

Hetzelfde geldt voor de inkomsten. Zijn er meevallende inkomsten, bijvoorbeeld uit belastingen of een lagere rente-afdracht, dan lopen die volgens een verdeelsleutel in zowel lastenverlichting als in het begrotingssaldo. Bij een positief begrotingssaldo betekent dit dat er staatschuld wordt afgelost. Tegenvallende inkomsten gaan ten koste van het begrotingssaldo.

De uitgaven van de overheid mogen in het systeem bovendien slechts even snel stijgen als de inflatie. Die inflatie wordt gemeten met de meest brede maatstaf: de zogenoemde deflator van het bruto binnenlands product (bbp).

Die bbp-deflator is een probleem aan het worden. De stijging van deze maatstaf in het eerste kwartaal van dit jaar bedroeg 5,2 procent. Als dat zo blijft, mogen de overheidsuitgaven dit jaar dus enorm stijgen. Dat is des te prangender omdat de bbp-deflator op dit moment waarschijnlijk veel sneller stijgt dan de inflatie waarmee de overheid zelf te maken heeft.

Tweede defect is de btw-verhoging van dit jaar, van 17,5 procent naar 19 procent. Die was bedoeld om de kosten van de belastingherziening en -verlaging van dit jaar mee te dekken. Maar omdat de btw-verhoging terugkomt in de inflatie, mogen de ministeries meer uitgeven. Met als gevolg dat er per saldo helemaal nauwelijks extra inkomsten voor het rijk zijn geweest. Derde defect zijn de rente-uitgaven. De staatschuld, en dus ook de rente-uitgaven, daalt als percentage van het bbp als de economie groeit en het begrotingssaldo het evenwicht nadert. Die daling van staatsschuld en rente versnelt bij een begrotingsoverschot.

Rente-afdrachten zijn echter uitgaven, zodat in het Zalm-systeem er extra uitgavenruimte komt. Zalm dekte er de acht miljard extra begrotingsruimte mee die het kabinet vorige maand moeizaam overeen kwam.

DNB heeft bij de presentatie van het jaarverslag 2000 dan ook de nodige kanttekeningen. President Wellink stelt dat de extra bestedingsruimte die is onstaan door de hoge inflatie, niet helemaal moet worden opgevuld. Als de overheid zijn uitgaven opvoert bij een toch al hoge inflatie, dan werkt het systeem verdere inflatie in de hand.

Dat geldt ook voor de verdeelsleutel van inkomstenmeevallers. Het toedienen van extra lastenverlichting is op dit moment volgens Wellink niet gepast.

In de wandelgangen bij de Bank zijn nog andere aanvullende denkbeelden te horen. Als het terugdringen van de staatsschuld leidt tot lagere rente-afdrachten, dan moeten die lagere uitgaven niet weer terugkomen in hogere uitgaven elders, want dat schiet niet op. Beter zou het kunnen zijn om uit te gaan van de primaire begroting, dat wil zeggen: de begroting uitgezonderd te rentelasten. De bbp-deflator zou vervangen kunnen worden door een speciale inflatiemaatstaf voor overheidsuitgaven.

Bovendien is een al langer durend defect van het systeem dat bij een te lage raming van de economische groei (het behoedzame scenario) de meevallers de minister om de oren vliegen en leiden tot politiek aanspraken op extra geld. Een hogere inschatting van de economische groei van 2,25 procent naar 2,5 procent, kan dat defect tegen gaan.

Wellink zei gisteren niet aan de principes van de Zalm-norm te willen sleutelen. Maar op deelgebieden is het gebruik voor verbetering vatbaar. Dat maakt het extra interessant wat de Studiegroep Begrotingsruimte, de groep topambtenaren die traditioneel een jaar voor de verkiezingen de voorwaarden schetst voor het begrotingsbeleid in een nieuwe regeerperiode, deze zomer met de aanbevelingen van de Bank doet.