Niet sjorren aan Zalmnorm

Nog een jaar, dan gaan de stembussen open en kiest Nederland een nieuwe Tweede Kamer. In Den Haag zijn de voorbereidingen voor de daarop volgende kabinetsformatie al in volle gang. Op het ministerie van Volksgezondheid schaven ambtenaren aan de blauwdruk voor een nieuw stelsel van verzekeringen tegen ziektekosten. Hun collega's op Financiën zijn druk bezig met een nota over de vlaktaks, een inkomstenbelasting zonder aftrekposten en een laag tarief dat uit slechts een of twee schijven bestaat. Deze stukken vormen bouwstenen voor het straks te schrijven regeerakkoord. Inmiddels lopen landelijke politici zich warm voor de marathon met hun partijleden die moet uitmonden in aansprekende verkiezingsprogramma's. O ja, en een aantal partijen rammelt aan de afspraken voor het begrotingsbeleid, die samen bekend staan als de Zalmnorm.

In 1994 en 1998 hebben de paarse partijen vastgelegd hoeveel guldens zij in de zojuist begonnen kabinetsperiode zouden uitgeven. Dat uitgavenplafond zou nadien alleen worden verhoogd met de prijsstijging van het bruto binnenlands product (bbp). Bij een meevaller ontstaat beneden het plafond ruimte om andere uitgaven te verhogen. In de verstreken zeven vette jaren bleek veel minder geld nodig te zijn voor rentebetalingen op de staatsschuld en voor uitkeringen aan werklozen. Het kabinet heeft die miljarden hoofdzakelijk gebruikt om de uitgaven voor zorg en onderwijs met vele miljarden te verhogen. De gang van zaken in de economie had ook tegen kunnen zitten. In magere jaren was het niveau van de totale uitgaven dankzij de Zalmnorm veilig geweest. Het uitgavenplafond ligt immers vast, in goede en in slechte tijden. Hooguit hadden tegenvallers bij de sociale uitkeringen boven het afgesproken uitgavenplafond andere uitgaven voor een deel weggedrukt.

Tijdens de laatste twee kabinetsformaties was ook een raming beschikbaar van de toekomstige opbrengst van belastingen en sociale premies. Ook daarover zijn afspraken gemaakt. Meevallers bij de inkomsten zouden voor de helft worden gebruikt om het begrotingssaldo te verbeteren, en voor de helft aan burgers en bedrijven worden teruggegeven in de vorm van lastenverlichting. Tegenvallers bij de inkomsten zouden voor de helft worden goedgemaakt door de belastingtarieven te verhogen. Op de uitgaven hoeft in deze situatie niet te worden bezuinigd. Die worden immers beschermd door een vast plafond. Dus verslechtert het saldo van de begroting met de andere helft van inkomstentegenvallers die niet worden gecompenseerd door lastenverzwaringen.

Met het nodige kunst- en vliegwerk heeft het kabinet een maand geleden de begroting voor volgend jaar rond gekregen, zonder het Zalmkader te schenden. Sommige uitgavenverlagingen die pas na 2002 hun beslag krijgen, zijn in de tijd `naar voren gehaald' om beneden het uitgavenplafond van komend jaar ruimte te scheppen voor zorg, onderwijs en veiligheid op straat. Deze handelwijze kan het volgende kabinet nog lelijk opbreken, nu de economische groei hapert en de loonkosten van ambtenaren en zorgverleners de weg naar boven hebben gevonden. Het is lang niet zeker dat de toekomst alle uitgavenverlagingen brengt die nu al zijn ingeboekt.

In het voetspoor van GroenLinks hebben PvdA, CDA en D66 elk op hun eigen wijze een stormloop tegen de Zalmnorm ingezet. Al deze partijen willen in de komende kabinetsperiode eventuele belastingmeevallers voor een deel gebruiken om de overheidsuitgaven op te voeren. Op dit moment mag dat niet. Over drie effecten van dit voorstel is onvoldoende nagedacht. Ten eerste krijgen partijen die traditioneel graag geld van de belastingbetalers uitgeven er belang bij dat het ministerie van Financiën de belastingontvangsten te laag raamt. Dit vergroot immers de kans op latere meevallers, die voor een deel mogen worden uitgegeven. Vervolgens bemoeilijkt dit voorstel het begrotingsoverleg in de ministerraad. Tenzij al bij de kabinetsformatie precies wordt vastgelegd welk deel van eventuele inkomstenmeevallers voor uitgavenverhogingen is bestemd, zal elke minister iedere keer dat zich een meevaller aftekent, proberen daarvan een stukje te claimen voor zijn begroting. Dat veroorzaakt onrust. Het gaat veel extra vergadertijd van ambtenaren en hun ministers kosten om alle claims in het opgerekte begrotingskader te persen. Ten slotte is de logische conclusie dat na het afscheid van de Zalmnorm inkomstentegenvallers moeten leiden tot extra bezuinigingen op de uitgaven, wat al evenzeer bijdraagt aan hectisch begrotingsoverleg. Bij de bestaande systematiek zijn de uitgaven daarentegen volstrekt ongevoelig voor fluctuaties aan de inkomstenkant van de begroting.

Politici winnen altijd de vorige slag om de begroting. Door de ervaring van de afgelopen zeven jaar leven zij kennelijk in de veronderstelling dat belastingmeevallers normaal zijn. Het was frustrerend dat zorg en onderwijs daarvan niet konden profiteren. Dat moet straks anders. Nadat de Zalmnorm is losgesjord, gaan – anders dan nu – in magere jaren echter ook uitgaven voor de bijl. Links en het centrum moeten zich daarom goed bezinnen, voordat zij de begrotingsbunker opblazen die de collectieve uitgaven de afgelopen jaren effectief heeft beschermd.