Wantrouw de hulpkrachten met ambities

Niet universeel geliefd, wel een onlosmakelijk onderdeel van de samenleving: de ambtenaar. Twee studies analyseren de vroegste verschijningsvormen van de vierde macht in de Nederlanden.

Ooit werd de bureaucratie gedomineerd door ambtenaren in grijze pakken, die een al even grijs bestaan leidden. Achter deze spreekwoordelijke anonimiteit gaat nog steeds de vierde macht schuil, een ondoordringbaar bastion van eigensoortige regels en procedures. Hoewel niet universeel geliefd, vormen ambtenaren een onlosmakelijk onderdeel van onze moderne samenleving. Ze treden steeds vaker in de openbaarheid en ze komen krachtig voor hun belangen op. De namen van topambtenaren en de conflicten waarin ze verwikkeld zijn, worden tegenwoordig breed in de pers uitgemeten. Maar tegelijkertijd wordt de roep steeds luider om politici hun (publieke) verantwoordelijkheid te laten nemen en niet automatisch de schuld in de schoenen te schuiven van ambtenaren.

De vraag dringt zich op of dit in vroeger eeuwen zoveel anders was. De ambtenaar mag dan dateren uit de negentiende eeuw, toen de nationale staat bureaucratisch werd vormgegeven, in zekere zin is hij van alle tijden en zo ook de dilemma's over (overheids)beleid. Betrouwbaarheid en onpartijdigheid vormen al eeuwen de sleutels tot hun succes. Dit bewijzen ook twee nieuwe, historische studies over ambtenaren uit een ver verleden.

In zijn uiterst gedegen proefschrift De staat van dienst behandelt Mario Damen een groep van 170 gewestelijke topambtenaren, die in de vijftiende eeuw meewerkten aan de integratie van Holland en Zeeland in de Bourgondische personele unie. De `prosopografische' studie lijkt hiermee een nieuwe weg te zijn ingeslagen na jaren van veronachtzaming in de Nederlandse historiografie. Zo verschenen recentelijk boeken over negentiende-eeuwse predikanten (van David Bos), de Eerste Kamer (van Bert van den Braak), en meer recent nog over zestiende- en zeventiende-eeuwse Antwerpse kooplieden (van Oscar Gelderblom).

Prosopografie is groepsstudie, en dat heeft als voordeel dat gemakkelijker algemeen geldende uitspraken kunnen worden gedaan. In negen hoofdstukken maken we bij Damen uitputtend kennis met een wereld van hertogen, raadkamers en rentmeesters. Het boek heeft een institutioneel deel over de instellingen, een kwantitatief deel over de bekleders van de ambten en een derde deel over de wisselwerking van ambtenaren met onderdanen en met de vorst.

Zetbazen

Centralisatie van bestuur en rechtspraak was de manier voor Filips de Goede en Karel de Stoute om een betere greep te krijgen op hun nieuw verworven graafschappen. Om deze integratie tot stand te brengen werden in Den Haag nieuwe bestuursinstellingen opgericht als de Raad, Kanselarij en de Rekenkamer. Recrutering vond plaats onder oude partijgangers (de Kabeljauwen) uit Zeeland en Holland (met name Leiden), maar ook uitheemse ambtenaren waren goed vertegenwoordigd: tweetaligheid en hun banden met het bovengewestelijk gezag maakten van deze laatste groep ideale zetbazen.

Het opleidingsniveau van de ambtenaren verschilde per ambt. Een universitaire opleiding gaf nog geen garantie. Een tendens hiernaar was er echter wel en ook de adel moest hier langzaam aan geloven. De ambtelijke en sociale hiërarchie kwam tot uitdrukking in de verdiensten, de zogenaamde wedden. Die lagen in de periferie Den Haag relatief hoog om zo goede bestuurders uit het centrum te lokken, en dat lukte ook. Behalve een jaarsalaris kregen de ambtenaren diverse (onkosten)vergoedingen als kleedgeld, brandstof en perkament. Op eigen gezag gaf de hertog daarnaast nog giften, maar deze schenkingen waren niet geheel onverdacht. Vooral uitheemse ambtenaren kregen een voorkeursbehandeling – vermoedelijk om hun integratie te bevorderen.

Honderd jaar later was Den Haag niet langer een bestuurlijke uithoek, maar het politiek-administratieve centrum van een staat in wording: de Republiek der Verenigde Nederlanden. In Het Haagse Bureau schetst Paul Knevel een levendig, maar onevenwichtig beeld van hoe het er in de Gouden Eeuw achter de schermen op het Binnenhof aan toeging. Hij wil vooral het menselijke gezicht achter de bureaucratie laten zien om `een authentieke ontmoeting met het verleden tot stand brengen'. Daarbij citeert hij er lustig op los. Of de meeste lezers hier plezier aan beleven, is de vraag. Er wordt nauwelijks achtergrond geboden en daardoor blijft de `ontmoeting' erg oppervlakkig. De hardware wordt zodoende al gauw meer van hetzelfde omdat de software, de bureaucratische structuur van het Binnenhof, er niet bij geleverd wordt.

Er kleeft nog een ander bezwaar aan deze benadering. Uit de inleiding blijkt dat Knevel nauwelijks gelooft dat een term als `bureaucratisering' opgaat voor de zeventiende-eeuw. Tegelijkertijd constateert hij dat de instructies van ambtenaren steeds uitvoeriger worden. In plaats van een dergelijke paradox te analyseren, stapt de auteur liever over zulke inconsistenties heen en richt hij zijn ogen op de praktijk. Knevel doet zo zichzelf als historicus en ook de lezer tekort: er blijft te veel ongenoemd. Zo zet hij het grootste corruptieschandaal van de zeventiende-eeuw, dat van de griffier van de Staten-Generaal, Cornelis Musch, dik aan onder de kop `Een zeventiende-eeuwse Catalina'. Maar waar blijven de feiten? De auteur vond het kennelijk niet de moeite waard om de namen van de corrupte regenten en daarmee de connecties van de griffier te openbaren.

Zo gaat het eigenlijk continu: de auteur constateert regelmatig rimpelingen in het water, zonder oorzaak of gevolg te verhelderen. Dit begint al bij het eerste hoofdstuk, waarin het interessante thema wordt beschreven dat de Republiek in bureaucratisch opzicht vanaf het laatste kwart van de zestiende eeuw in belangrijke mate door Brabanders werd opgebouwd. Waarom de Noordelijke Nederlanden voor de opbouw van hun instituties als vanzelf bij hun zuiderburen terecht kwamen, ontgaat de auteur blijkbaar: de Zuidelijke Nederlanden kenden een veel sterkere bestuurlijke traditie, iets dat door het boek van Damen eens te meer wordt onderschreven.

In het tweede hoofdstuk wordt de werking van patronage behandeld, waarmee carrières gemaakt en gebroken werden. Topambtenaar in de zeventiende eeuw werd je overduidelijk dankzij de juiste connecties, gekoppeld aan bekwaamheid – dat wel. Trouwen was hierbij essentieel: de hoogste staatsdienaren stonden elkaar zeer na in den bloede. Systematisch onderzoek, ook naar het `society-leven' in Den Haag, had hier meer duidelijkheid kunnen verschaffen.

Inkijkje

De merites van dit boek liggen dan ook niet zozeer bij een systematische ontleding van de top of de werking van de bureaucratie, maar eerder bij het blootleggen van de ondercategorie van ambtenaren – zij die per pagina betaald werden. Knevel verschaft hier een aardig inkijkje in de dagelijkse praktijk van het eindeloos kopiëren en van de gefrustreerde ambities.

Behalve de lotgevallen van de familie Ruysch, komt ook het ondersteunend apparaat van klerken aan de orde. Onder dit bureaupersoneel heerste vooral eigenbelang. Corruptie moet hier endemisch zijn geweest. De staatsgeheimen lagen in de Republiek vaak dezelfde dag nog op straat. Onderbetaling plus een geringe kans op promotie lagen daaraan ten grondslag.

Twee boeken over één thema, van zeer uiteenlopend karakter. Het ambachtelijke proefschrift van Damen is onmisbaar voor een ieder die zich interesseert in de staatkundige ontwikkeling van Nederland. Bovendien probeert Damen aan zowel de institutionele kant van staatsvorming aandacht te besteden als aan de informele kant van netwerken. Knevel daarentegen schetst, zonder een vergelijkbare basis aan gegevens, voor een breed publiek een panorama van de bestuurscultuur in de Republiek, waar hij maar ten dele in slaagt. Hij baseert zich vooral op verouderde literatuur, in beperkte mate aangevuld met eigen archiefonderzoek. Voor vakgenoten levert dit al met al geen bruikbare synthese op en het brede lezerspubliek kan alleen maar tot de conclusie komen dat de ambtenaar van oudsher niets menselijks vreemd was. Dit boek biedt daarom een goede les voor ambtenaren in spe: ze vormen al eeuwen ondergewaardeerde hulpkrachten van de staat, en te allen tijde dienen in deze sector ambities te worden gewantrouwd.

Mario Damen: De staat van dienst. De gewestelijke ambtenaren van Holland en Zeeland in de Bourgondische periode (1425-1482). Verloren, 571 blz. ƒ99,-

Paul Knevel: Het Haagse Bureau. 17de-eeuwse ambtenaren tussen staatsbelang en eigenbelang.

Prometheus/Bert Bakker, 208 blz. ƒ39,50

Nederlandse geschiedenis

    • C.O. van der Meij