EU is met defensie op de verkeerde weg

Na een vliegende start stokt de ontwikkeling van het Europese veiligheids- en defensiebeleid, menen Kees Homan, Bert Kreemers en Frans Osinga.

De militaire interventiemacht voor inzet onder Europese vlag is nog steeds heel ver weg. In Brussel is wel een gecompliceerd mozaïek ontstaan van talrijke comités, coördinatiemechanismen en overlegstructuren met andere landen buiten de Europese Unie. De vraag is of onder dit nog steeds uitdijende institutionele bouwwerk een goed functionerend zenuwstelsel ligt, dat de EU in staat stelt crisissituaties met niet-militaire en militaire middelen te beteugelen of daarin onder haar leiding in te grijpen.

Met wat tot nu toe aan regelingen en afspraken tot stand is gebracht, ontstaat in de eerste hete fasen van een uitbarstende crisis een ingewikkeld patroon van overleg tussen de lidstaten, consultatie met een ongeveer even grote groep andere landen, met de NAVO, de Verenigde Naties en andere organisaties. Vervolgens is het wachten op besluitvorming door de nu vijftien, straks 27 lidstaten met allemaal uiteenlopende belangen. Daarbij moet worden afgewacht of voldoende lidstaten in staat én bereid zijn daadwerkelijk troepen in te zetten en de aan militaire inzet verbonden risico's te nemen.

Om slagvaardiger op te treden is een in de bestaande structuren functionerende kerngroep nodig, waarvan in ieder geval Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland deel uitmaken en die gaandeweg tijdens een operatie wordt aangevuld met lidstaten met een aanzienlijk aandeel in de onder Europese leiding staande operatie. Zonder zo'n kleine, effectieve groep is de EU niet bij machte naar behoren leiding te geven aan zulke operaties, met name niet aan gecompliceerde operaties met een hoog geweldsniveau.

Een ander kernprobleem is de commandovoering en de uitwerking van de militaire planning voor onder Europese leiding staande operaties. Daarover bestaat geen overeenstemming. Aan de ene kant blokkeert Turkije gebruikmaking van de ruime mogelijkheden hiervoor binnen de NAVO, aan de andere kant wil Frankrijk niet leunen op de binnen de NAVO bestaande staven. Het uitvechten van deze meningsverschillen vertraagt de voortgang van de Europese militaire capaciteit en gaat voorbij aan de aan een militaire inzet voorafgaande aanlooptijd. Daarin is het onduidelijk of en zo ja, onder wiens leiding tot inzet zal worden besloten. Die tijd kan worden gebruikt om in NAVO-verband al te beginnen met de vaak tijdrovende militaire planning voor zulke operaties. Mocht tot inzet onder Europese leiding worden besloten, dan zouden de uit Europese lidstaten afkomstige stafofficieren binnen deze NAVO-staven hun Europese pet moeten opzetten. Dat verschijnsel is niet nieuw. Amerikaanse stafofficieren in de NAVO-staven maken tegelijkertijd deel uit van de commandostructuur voor de Amerikaanse eenheden in Europa. Van onnodige duplicatie is dan geen sprake. Bovendien neemt deze aanpak onderling wantrouwen tussen NAVO-bondgenoten weg.

Zorgwekkend is de trage herstructurering van de krijgsmachten van de lidstaten van de EU. Enkele uitzonderingen daargelaten overheersen in deze krijgsmachten problemen en uitgesproken zwakke plekken. In de meeste krijgsmachten ligt een stevige nadruk op traditionele dreigingsscenario's of zijn de krijgsmachten onlosmakelijk vastgeklonken aan traditionele, nationale militaire taken. Van de in Europees verband overeengekomen doelstelling van een militaire capaciteit van zo'n 60.000 militairen gaat onvoldoende druk uit om uit het reservoir van 1,7 miljoen Europese militairen meer expeditionaire lucht-, marine- en ook parate, snel inzetbare landstrijdkrachten te formeren. Bovendien kost zo'n transformatie veel tijd. De meeste moderniseringen van de Europese krijgsmachten strekken zich uit tot aan het eind van dit decennium of nog later. Extra geld om dat te bespoedigen is er niet en in veel landen is de ruimte voor investeringen in nieuw materieel en uitrusting verschrompeld tot een luttel deel van de hele defensiebegroting.

Een andere vraag is of de in Europees verband vastgelegde ambities op veiligheids- en defensiegebied wel sporen met de afspraken over de aard en vorm van de voor het jaar 2003 in het vooruitzicht gestelde militaire capaciteit. Als we uitgaan van wat tot nu toe in dat kader is toegezegd, dan leidt dat hoogstens tot een bescheiden uitbreiding van de Europese mogelijkheden om in vredesoperaties als KFOR in Kosovo deel te nemen. Als we de Europese ambities letterlijk nemen, moet rekening worden gehouden met verdergaande scenario's. Van gemeenschappelijke strategische uitgangspunten en daarvan af te leiden operationele concepten is geen sprake. Zou de EU in vredesafdwingende operaties de leiding op zich willen nemen, dan moet een aantal gezamenlijke capaciteiten worden ontwikkeld voor 'power projection' ver buiten Europa, zoals snelle verplaatsing van troepen, luchttransport, verkenningsoperaties en desnoods het gebruik van geweld met uiterst geavanceerde middelen. Met deze verbetering van met name de luchtstrijdkrachten is over een periode van tien tot vijftien jaar een bedrag van zo'n 47 miljard euro gemoeid. Dat bedrag is eentiende van de totale Europese defensieinvesteringen in die periode en kan alleen door verschuivingen in de gelijk blijvende Europese defensiebegrotingen worden vrijgemaakt. Voor Nederland gaat het om minder dan 400 miljoen gulden per jaar. Op dit moment is al in de Nederlandse defensiebegroting de helft daarvan voor investeringen in Europees verband gereserveerd.

Europa kan zich op dit gebied geen falen permitteren. Tijdens de Kosovo-oorlog, nu twee jaar geleden, schoten de Europese bondgenoten tekort. Daarna drongen de EU-lidstaten aan op een in Europees kader aanscherpen van hun militaire capaciteiten. Dat schept verplichtingen en de tijd begint te dringen. Doorgaan op de nu ingeslagen weg leidt tot vertragingen, uitstel en uiteindelijk politiek gezichtsverlies. Scherpe Amerikaanse kritiek op het missen van de zelfopgelegde doelstellingen is dan onontkoombaar.

Een andere aanpak is nodig. In Europees verband moet de tijd nodig voor de verwezenlijking van de Europese ambities realistischer worden ingeschat. De voor 2003 voorziene `deadline' moet worden opgerekt. Vasthouden aan een te vroege toets van de embryonaal ontwikkelde Europese plannen ondergraaft de geloofwaardigheid van veelbelovende, tijdsintensieve pogingen om tot diepergaande samenwerking op Europees defensiegebied te komen. De noodzaak van zo'n samenwerking is langzamerhand onomstreden.

Kees Homan, Bert Kreemers en Frans Osinga zijn verbonden aan het Instituut Clingendael. Zij publiceren deze week `De Militaire Staat van de Europese Unie'.