Peper moet openbaar bestuur mijden

De zaak-Peper is nog steeds niet afgerond, feitelijk niet maar ook niet omdat hij geen afstand heeft genomen van bestuurlijk handelen dat haaks staat op hedendaagse integriteitsvereisten: het in alle opzichten scheiden van persoonlijke en publieke belangen, vinden Hans van den Heuvel en Leo Huberts.

De Rotterdamse declaratie-affaire kende deze week haar zoveelste bedrijf. Ex-burgemeester Peper daagde de forensisch accountants van KPMG voor de tuchtrechter. Beide partijen claimden na de uitspraak de overwinning, gevolgd door de aankondiging van een miljoenenclaim voor geleden schade en uitspraken van politici over de terugkeer van Peper in een openbare functie. Steeds worden scheuten emotie op het affaire-vuur gegooid dat op zichzelf al brandt als een fakkel. Al deze flamboyante ingrediënten leiden de aandacht af van de zaak waar het werkelijk om gaat.

In het algemeen weet de goegemeente maar al te goed dat een dergelijke titanenstrijd geen overwinnaars kent. Er zijn slechts verliezers. Voor de media wordt met de blik ferm in de camera de overwinning geclaimd, terwijl men thuis de wonden likt. De uitspraak van de Raad van Tucht voor Registeraccountants is op de keeper beschouwd procedureel van aard.

KPMG heeft tijdens het onderzoek het criterium `niet rechtmatig' (art. 213 Gemeentewet) te elfder ure `mede, zo niet in het bijzonder, slechts op aandringen van de Commissie tot Onderzoek van de Rekening van de gemeenteraad van Rotterdam' – veranderd in `niet functioneel'. De Raad had blijkbaar liever gezien dat de accountants hadden vastgehouden aan de meetlat van `rechtmatigheid' en niet aan het meer bestuurlijk criterium van `functioneel'.

Dat daarmee het vergaarde feitenonderzoek van de declaraties obsoleet is geworden, is niet aannemelijk, vooral omdat de tuchtrechter opmerkt dat een accountant bij dit soort onderzoeken als vanzelf ook let op de functionaliteit van uitgaven. Door de criteriumwijziging is aan het oordeel van de accountants niet de `deugdelijke grondslag' ontvallen, zoals Peper graag wilde: dat de bevindingen en oordelen van de accountants `naar de inhoud genomen' onvoldoende grondslag zouden hebben, heeft klager niet aannemelijk gemaakt en is overigens ook niet aannemelijk geworden, aldus de Tuchtraad.

Redelijkerwijze moet men ervan uitgaan dat de feiten dus kloppen. Ze komen erop neer, dat de accountants in hun eindrapport onder meer constateerden dat van veel declaraties de functionaliteit niet of onvoldoende kon worden aangetoond. Er is slordig, ondoorzichtig en onzorgvuldig – en in het openbaar bestuur ontoelaatbaar – gedeclareerd. Dat is de teneur van het accountantsrapport. In het onderzoek door de rijksrecherche, verricht op last van het openbaar ministerie, werd eveneens het criterium van de functionaliteit gehanteerd. Als op de een of andere wijze een dienstbelang met een declaratie in verband kon worden gebracht, zoals een zakelijke afspraak tijdens een reis, werd daarmee de gehele rekening gelegitimeerd. Hoe terecht die rekkelijkheid is, weten we niet, omdat de feiten en afwegingen die aan het sepot ten grondslag hebben gelegen, niet zijn geopenbaard.

In de tweede plaats wordt KPMG verweten geen oordeel te hebben gegeven over de `structureel gebrekkige' administratieve organisatie bij de gemeente Rotterdam, in het bijzonder een gebrek aan interne controle op de onderzochte uitgaven, en de in die tijd geldende ongeschreven `regel' dat bestuurders de rechtmatigheid en functionaliteit van hun declaraties niet hoefden te verantwoorden. Dat oordeel is inderdaad een kerntaak van de accountancy. Daardoor zijn de dubieuze declaraties van Peper niet in de juiste context geplaatst en kwam het accountantsrapport over als `een lange lijst van verdachtmakingen'. De accountant als aanklager dus.

In plaats van een lange opsomming van detailposten, hadden de administratieve chaos in de Maasstad en de gebrekkige controle de oordeelsvorming over het gewraakte declaratiegedrag van de burgemeester als context moeten dienen voor een `samenvattende bevinding'. Weer een zonde waarmee accountants niet de hemel verdienen, maar zij tast de feiten op zichzelf niet aan.

Voor een belangrijk deel, zo blijkt ook uit de uitspraak, hangen de verwijten samen met de manier waarop de Rotterdamse integriteitsaffaire is onderzocht. We trekken enkele lessen.

In de eerste plaats ware het achteraf beter geweest een (werkelijk) onafhankelijke commissie met het onderzoek te belasten. De Commissie tot Onderzoek van de Rekening had al vanaf het begin last van beschuldigingen van betrokkenheid. Een onafhankelijke onderzoekscommissie kan elke zweem van (vriendjes)politiek naar het rijk der fabelen verwijzen. Onafhankelijkheid moet ook inhouden, dat de commissie de regie voert én houdt en dat zij de assistentie van niet-betrokkenen (van buiten of binnen de organisatie) en deskundigheid inroept als dat haar goeddunkt. Een interdisciplinair samengestelde onderzoeksgroep (juristen, bestuurskundigen en accountants) zou onze voorkeur hebben gehad.

In de tweede plaats de aanpak van het feitenonderzoek. Dat was veel te breed; onderzoek moet proportioneel zijn. Gelet op de kosten en de baten (ook in de tijd) kan een verantwoorde keuze (steekproef) de werkelijkheid voldoende dekken. Niet alleen kennis over het feitelijk gedrag is onontbeerlijk, ook de regels, normen en procedures die golden in de periode waarin het beschuldigde gedrag zich afspeelde, moeten worden achterhaald. Er moet dan ook een duidelijke opdracht (wat moet precies worden onderzocht en wat niet) worden verstrekt, met afspraken over het traject van eventueel tussentijdse rapportages en over de openbaarheid ervan.

Het verzamelen van feiten is iets anders dan ze te beoordelen. Hebben betrokkenen gehandeld in strijd met morele normen, waarden en spelregels? Eenduidige normen, waarden en spelregels liggen zelden voor het oprapen. Het is dan ook zaak voordat het onderzoek begint, de criteria vast te leggen waaraan moet worden getoetst. Verder moet duidelijk zijn wie beoordeelt: de onderzoekers (in de Ceteco-affaire was dat de commissie-Van Dijk) of de opdrachtgever of beide, waarbij het politieke oordeel van de volksvertegenwoordiging weer van geheel andere aard is, ook al omdat er andere criteria aan te pas komen.

In Rotterdam bleek dat de COR zich had voorgenomen de bestuurskosten te beoordelen met behulp van de maatstaven rechtmatigheid, doelmatigheid en functionaliteit. Het bleek moeilijk deze begrippen eenduidig te operationaliseren.

Bij doelmatigheid gaat het om de vraag of het bereikte doel de gemaakte kosten rechtvaardigt. De commissie kwam daar niet uit en liet het criterium vallen dat uitgaven in de context van het beleid beoordeeld moesten worden (`onbegonnen werk').

Rechtmatigheid bleek wel een hanteerbaar criterium. Voldeed het gedrag aan de geldende regels? Maar uit het onderzoek blijkt, dat de regels voor de administratieve verantwoording niet deugden. Dat maakt de beoordeling discutabel, maar het verwijt aan de toenmalige verantwoordelijke bestuurders van het gebrek aan regels er niet minder om. Het rapport geeft vervolgens een gelaagde beoordeling van uitgaven die niet volgens de regels waren: slordig, onzorgvuldig, verwijtbaar (niet correct) en ernstig verwijtbaar (`niet functioneel te duiden, omdat zij – grotendeels – voor privé-ekening kwamen').

In dit laatste is het criterium `functionaliteit' te herkennen. Zijn de middelen voor de functie ingezet, `was de uitgave privé of voor het bestuurlijk functioneren' bedoeld? Op het criterium functionaliteit spitste de beoordeling zich uiteindelijk toe. Een ernstig verwijt werd gemaakt: `privé-uitgaven mogen immers niet ten laste van de gemeente komen, terwijl in het kader van de integriteit van het bestuur geen twijfels omtrent de rechtmatigheid van dergelijke uitgaven mogen ontstaan'.

De uitspraak van de Raad van Tucht voor Registeraccountants laat onverlet dat de oud-burgemeester onkosten heeft gedeclareerd, die niet op het bord van de gemeente thuishoorden. Door toedoen van het openbaar ministerie moest een bedrag van 7.500 gulden als onwettig gedeclareerd worden terugbetaald. Een Zeeuwse burgemeester is om minder naar huis gestuurd.

Naast het strafrechtelijk verwijt ligt een `moreel beroep' bij Peper om een bedrag van bijna 64.000 gulden terug te storten dat indertijd ,,ten laste is gekomen van de gemeenterekening en die, zonder toelichting van zijn kant, niet anders dan als uitsluitend privé moeten worden aangemerkt'', aldus de huidige burgemeester van Rotterdam in NRC Handelsblad.

Hoe nu verder met Peper? Hij heeft inmiddels bij de premier zijn opwachting gemaakt. Het tekent zijn persoon: een politicus met doortastendheid, creativiteit en durf. Maar een (snelle) terugkeer in een bestuurlijk ambt lijkt ons prematuur. De zaak-Peper is nog steeds niet afgerond, feitelijk niet maar ook niet omdat hij geen afstand heeft genomen van bestuurlijk handelen dat haaks staat op hedendaagse integriteitsvereisten: het in alle opzichten scheiden van persoonlijke en publieke belangen.

De integriteit van het openbaar bestuur hangt uiteraard niet af van vragen over bonnetjes. De geloofwaardigheid van de overheid is een cultuur, waarin politici, bestuurders en ambtenaren de morele integriteit van de overheid inhoud geven. Dat is ook een kwestie van persoonlijke moraliteit en die kan niet worden geclaimd of afgedwongen, maar moet worden verdiend.

Twee zaken moeten goed uit elkaar worden gehouden. Een functie in het particuliere domein (hoogleraar, adviseur, bedrijfsleven) behoort tot zijn eigen afweging. Dat een politieke partij hem eventueel als Kamerlid in haar gelederen wil opnemen, is een aangelegenheid die strikt genomen buiten de invloedssfeer van de overheid ligt.

Voor een ambt in het openbaar bestuur – en dat zal dan toch moeten liggen op het niveau van Commissaris van de koningin of minister in Paars III (een functie waarvoor hij dan ook 24 uur per dag in touw zal moeten zijn) – is het goed te bedenken dat de morele geloofwaardigheid van de overheid door de affaire een forse deuk heeft opgelopen. Laten we eerst eens afstand nemen en de wonden laten helen.

Prof.dr. J.H.J. van den Heuvel en prof.dr. L.W.J.C. Huberts zijn werkzaam bij de Vrije Universiteit Amsterdam en verrichten onderzoek op het gebied van bestuurlijke en ambtelijke integriteit.