Het potjesdenken

Anderhalve week geleden werden de leden van de ministerraad het eens over de begroting voor dit en het komende jaar. Lokale en provinciale bestuurders zullen glunderend van de uitkomst van het moeizame begrotingsoverleg hebben kennis genomen. Gemeenten en provincies dekken ruwweg eenderde deel van hun uitgaven met behulp van de `algemene uitkering' uit het Gemeentefonds respectievelijk het Provinciefonds. De voeding van beide fondsen is gekoppeld aan het beloop van de rijksuitgaven. Trekt het kabinet meer geld uit voor onderwijs en politie, dan stijgen automatisch ook de middelen voor de decentrale overheden. Uitsluitend de uitgaven van de rijksoverheid zijn hier van belang. Extra geld voor de zorgsector heeft géén gevolgen voor de algemene uitkering, want de zorguitgaven drukken niet op de rijksbegroting. Zij worden gefinancierd uit hogere premies voor het ziekenfonds en de particuliere ziektekostenverzekering. Bovendien telt een deel van de rijksuitgaven niet mee, waaronder de rentelasten. De afgelopen jaren zijn die miljarden guldens lager uitgevallen. De overheidsschuld pakte lager uit door overschotten op de begroting. Niet alleen huizenbezitters, maar ook de overheid profiteerde verder van de lage rente. De gigantische rentemeevaller was volgens de Zalmnorm beschikbaar om andere rijksuitgaven met miljarden te verhogen.

Doordat hogere uitgaven voor onderwijs en politie in de plaats kwamen van lagere rente-uitgaven, kregen de financiën van gemeenten en provincies een flinke opkikker. Een financiële meevaller komt zelden alleen. De gemeentelijke belastingen brengen meer op door de groei van het aantal duurdere woningen. Verder maken veel gemeenten winst op de verkoop van bouwrijp gemaakte grond.

De hogere algemene uitkering, extra belastingopbrengsten en winst behaald bij het grondbedrijf doen het vermogen van de gemeenten toenemen. Daarnaast hebben sommige gemeenten en provincies grote boekwinsten behaald bij de verkoop van het kabelnet en hun aandelen in nutsbedrijven. Door dergelijke transacties neemt het vermogen niet toe. Het verandert alleen van samenstelling. De aandelen zijn verkocht, en in plaats daarvan prijkt de opbrengst van de verkochte aandelen op de balans van de gemeente. Wel stonden de aandelen vaak voor een veel te laag bedrag in de boeken. Vervreemding brengt dan omvangrijke `stille reserves' aan het licht die voorlopig rentedragend bij de bank worden belegd. De ontvangen rente doet het vermogen nog verder groeien.

Sommigen zien vermogensvorming in de collectieve sector als ongeoorloofde toeëigening van particulier inkomen en bezit. Een gemeente of provincie heeft echter een zeker vermogen nodig als buffer om tegenslagen op te vangen. De voor deze bufferfunctie benodigde vermogensomvang hangt af van de risico's die de overheid loopt. Vermogen vormen als doel op zichzelf hoort niet tot de publieke taken. Is eenmaal voldoende vermogen aanwezig, dan kunnen gemeenten en provincies meevallers bij de inkomsten en vrijgevallen stille reserves teruggeven aan de burgers door de belastingdruk te verlichten. Sommige rijke gemeenten zouden op dit moment de aanslag in de onroerendezaakbelasting zonder bezwaar met honderden guldens kunnen verlagen, zonder dat het noodzakelijke buffervermogen wordt aangetast. Bestuurders zijn evenwel geneigd meevallende inkomsten vast te houden of voor andere zaken uit te geven. Zij plegen te denken in termen van `potjes'. De gedachte dat extra inkomsten ook kunnen worden gebruikt om de belastingen te verlagen, past niet in het denkraam van de modale wethouder. Toch valt niet uit te sluiten dat burgers en bedrijven meer nut ontlenen aan door de gemeente gerestitueerde guldens, die zij vervolgens zelf uitgeven of beleggen, dan aan extra gemeentelijke uitgaven.

In laatste instantie oordelen leden van de gemeenteraad en van provinciale staten over de bestemming van meevallende inkomsten en de gewenste vermogenspositie van gemeente of provincie. Het is de vraag of deze gekozen vertegenwoordigers in doorsnee beschikken over voldoende deskundigheid om de begrotingsstukken en de jaarrekening te doorgronden. Bovendien kunnen zij baten, lasten en vermogenspositie van hun eigen gemeente en provincie niet vergelijken met die van andere decentrale overheden, omdat de cijfers onderling onvergelijkbaar en onvolledig zijn. Zo hadden de provincies volgens de COELO-publicatie Decentrale Overheden in Balans? eind 1999 een gezamenlijk netto vermogen van 5,5 miljard gulden. De actuele waarde van het provinciale vermogen is ten minste viermaal zo groot. Omdat de stille reserves van meer dan vijftien miljard gulden ongelijk over de provincies zijn verdeeld, laten de gepubliceerde balanscijfers zich niet vergelijken.

Burgers en hun gekozen vertegenwoordigers behoren de prestaties en het financieel beheer van de eigen gemeente te kunnen vergelijken met de situatie in andere gemeenten. Om dit mogelijk te maken dient de centrale overheid te bevorderen dat provincies en gemeenten hun vermogenspositie doorzichtiger gaan presenteren door bezittingen, schulden en verplichtingen op een heldere, onderling goed vergelijkbare manier te boek te stellen. Dat is de eerste stap om een eind te maken aan het dominante potjesdenken.