Melkert verkijkt zich op EU-politiek

Eens, een generatie geleden, was er een Duitse ambassadeur in Den Haag die zo zijn eigen interpretatie van zijn diplomatieke opdracht had. Niet de traditionele diplomatie, de betrekking met (de minister van) Buitenlandse Zaken, had bij hem voorrang, maar het contact met allerhande instellingen en organisaties in den lande. Volgens hem was dat contact noodzakelijk wegens de veranderde en veranderende verhouding tussen de Bondsrepubliek en het gastheerland binnen Europa. Anders gezegd, beide staten waren bezig op allerlei niveaus en in diverse maatschappelijke sectoren met elkaar vervlochten te raken en daardoor voor elkaar minder buitenland te worden. Zou PvdA-fractievoorzitter Melkert iets dergelijks voor ogen gehad kunnen hebben toen hij zich beklaagde over het opereren van Buitenlandse Zaken als coördinerend ministerie in Brussel?

Het is niet helemaal duidelijk in hoeverre Melkert op de man speelde of de bal op het oog had. Vorig jaar al, zo meldde deze krant, had Melkert vastgesteld dat het traditioneel op buitenlands beleid gerichte ministerie (kortweg als BZ bekend) niet langer bij machte was vorm te geven aan Nederlandse belangen in Europa met een sterk binnenlands aspect, zoals economische- en verkeersvraagstukken. Als het Kamerlid er nog zo over denkt zou het hem toch meer gaan om de bal dan om de speler(s). Het zou in ieder geval een analyse zijn die de denkbeelden van die vroegere Duitse ambassadeur in herinnering roept, zij het dat deze een oplossing voor ogen stond voor het vraagstuk dat Melkert nu weer opwerpt.

Waar het hier om gaat is het begrip buitenlands beleid. Het is bijvoorbeeld bekend dat de Europese Unie een Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheids Beleid (GBVB) ontwikkelt. Ook dat daarvoor in de persoon van Solana een bijzondere functionaris is aangesteld. De combinatie Buitenland en Veiligheid geeft een aanwijzing waar het accent moet komen te liggen: veiligheid in en ten opzichte van het buitenland, ook wel externe veiligheid genoemd. In de praktijk blijkt dat ook. Solana komt zichtbaar in actie op crisismomenten, zoals onlangs in Macedonië. Op het Europese economische en verkeersbeleid, voorzover dat bestaat, wordt hij, voorzover bekend, niet aangesproken.

Het is een traditioneel misverstand dat economische en aanverwante zaken in een ander hokje (`met een sterk binnenlands aspect') thuishoren dan politieke en militaire zaken. Op grond van dit misverstand is de Unie overigens wel gestructureerd. Over het eerste hokje gaan de verschillende Europese commissarissen en de Europese Centrale Bank, over het tweede gaat Solana. Maar het coördinatieprobleem dat Melkert voor Den Haag aanstipt, doet zich ook voor op het niveau van de Europese Unie. Neem de betrekkingen tussen de EU en de VS. Wat moet daarin het zwaarste wegen: de verhouding dollar/euro, de genetisch gemodificeerde landbouw, het Amerikaanse hormoonvlees en de Europese MKZ-inentingen, de intellectuele eigendom, de culturele uitwisseling, de oprichting van een Europees leger, de verdere uitbreiding van Unie en NAVO, of de oprichting van een raketschild?

Een dergelijke lijst geeft al aan waar het probleem zit. Bij `buitenlandse politiek' wordt gedacht aan de verdediging en bevordering van het nationale belang alsof het nationale belang eenduidig is, voor iedereen en onder uiteenlopende omstandigheden gelijk. Zo is een tweede misverstand ontstaan: dat een bepaald land in zijn benadering van het buitenland er bepaalde onveranderlijke inzichten, oordelen en benaderingswijzen op nahoudt, onafhankelijk van de politieke signatuur van de regering van het moment. Er tekenen zich inderdaad vaste patronen af in interstatelijke verhoudingen, maar het is altijd weer een vraag of die patronen nog reële objectieve betekenis hebben of het resultaat zijn van overgeleverde, maar achterhaalde opvattingen en emoties. Zo wordt de dynamische werkelijkheid geplaatst tegenover een verondersteld statisch model.

Als het nationale belang met kapitalen al bestaat, dan zou er toch tenminste een gremium moeten bestaan dat dit belang formuleert en afweegt en vaststelt wat er wel toe behoort en wat niet. Gemakshalve veronderstellend dat ook de EU als staat-in-wording een `nationaal belang' heeft: wat van de bovengenoemde lijst van Amerikaans-Europese kwesties behoort daartoe en wat niet? In Europa bestaan ondanks Solana geen criteria en is er geen procedure om zoiets vast te stellen. In sommige lidstaten wordt het ideaal van een omvattende buitenlandse politiek met hoofdletters misschien wel benaderd, maar de prioriteit van de ene lidstaat is niet noodzakelijkerwijs die van de andere. Zo blijft Europa weinig anders te doen dan `pragmatisch' – een modewoord voor `ik zou het ook niet weten, maak er maar het beste van' – te werk te gaan.

Melkert heeft intusssen een omvangrijker vraagstuk aan de orde gesteld dan alleen maar de coördinatie van het Nederlandse beleid in Brussel. Alleen al de sectoren die hij noemt, economie en verkeer, kunnen niet als binnenlandse Nederlandse problemen met een verlengstuk naar Brussel worden benaderd. Nederlandse ambtenaren die daarover in de Europese hoofdstad komen onderhandelen zullen zich de Europese en in voorkomende gevallen ook de buiten-Europese dimensie moeten eigen maken, willen zij geen figuur slaan. Het is niet ondenkbaar dat in Brussel gestationeerde Nederlandse diplomaten de uit Den Haag aanreizende ambtenaren een handje kunnen helpen, dankzij hun inzicht in wat andere naties, binnen en buiten Europa, zoal beweegt.

Dat Nederland van zichzelf niet weet wat zijn nationale belang op een bepaald moment inhoudt, omdat het land geen instelling en geen procedure kent om erachter te komen, is een probleem dat ver uitstijgt boven de rol van coördinatoren, of dat nu de minister van BZ, diens staatssecretaris of de door Melkert gedachte vice-premier voor Europese Zaken is.

Waarschijnlijk is het land en de bureaucratie te zeer verdeeld om zo een opdracht naar behoren uit te voeren. Maar daarin vormt het geen uitzondering. Het nationale belang is een handig begrip om in discussies de overhand te krijgen, maar op de vraag wat het inhoudt, blijft het antwoord doorgaans uit. De werkelijkheid is te beweeglijk om er zo een boven alles torenend fenomeen aan te ontlenen.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.