EU moet flexibel zijn in klimaatonderhandelingen

Na zo'n honderd dagen als president van de Verenigde Staten laat George Bush jr. duidelijk zien dat het milieu niet tot zijn prioriteiten behoort. De Amerikanen nemen openlijk afstand van eerder gemaakte afspraken over het broeikaseffect, zoals vastgelegd in het Kyoto-protocol van 1997.

Milieuminister Pronk, voorzitter van de VN-klimaattop, deed het afgelopen weekeinde in New York een laatste poging om de Amerikanen alsnog mee te krijgen, maar kreeg wederom nul op het rekest.

De vraag is nu of het Kyoto-protocol nog gered moet worden: is het eigenlijk nog wel een goede basis voor een effectieve aanpak van klimaatverandering? En zo ja, kan het nog gered worden: als het niet mét de Amerikanen kan, kan het dan zonder?

In het hoofdartikel in deze krant van 14 april werd gesuggereerd dat het Kyoto-protocol ernstig tekort zou schieten: ontwikkelingslanden hoeven hun uitstoot van broeikasgassen niet te verminderen, de doelstellingen zijn onhaalbaar en de economische kosten onverantwoord hoog. Dat zijn vrijwel letterlijk de Amerikaanse bezwaren, maar deze gaan voorbij aan de werkelijke Kyoto-afspraken, die veel genuanceerder liggen.

Ontwikkelingslanden hebben gezien hun armoedeproblemen en hun nog beperkte uitstoot per hoofd van de bevolking nu nog geen reductieverplichtingen. Dat is onder meer gebaseerd op de principes die eerder in Rio de Janeiro (1992) al zijn vastgelegd en ook door de Verenigde Staten zijn geaccepteerd en geratificeerd. Voor afspraken over de periode ná 2010 komt de betrokkenheid van de ontwikkelingslanden dan waarschijnlijk wel weer op tafel. Het is nu belangrijk dat de rijke landen het goede voorbeeld geven door het Kyoto-protocol uit te voeren: enerzijds uit oogpunt van verantwoordelijkheid, maar toch vooral om snel opkomende ontwikkelingslanden niet het argument te bieden dat er in het rijke deel van de wereld niets gebeurt.

De in het protocol voor 2010 afgesproken reducties van 5 procent ten opzichte van 1990 zijn substantieel minder dan wat er gebeurd zou zijn bij het doorzetten van de huidige trends (een groei in de emissies van 5 tot 30 procent), maar het is zeer bescheiden in vergelijking met wat nodig is op de lange termijn (50 tot 80 procent vermindering wereldwijd). Het zal hoe dan ook een flinke inspanning vergen om de afgesproken reducties te realiseren, maar het protocol biedt veel flexibiliteit, zoals het realiseren van de doelen in het buitenland of het gebruik van zogeheten sinks ter compensatie van CO2-uitstoot. Veel landen, ook Nederland, hebben inmiddels al maatregelen in gang gezet. Wie daarmee wacht, zoals de Amerikanen, maakt het zichzelf steeds moeilijker; onhaalbaarheid wordt dan een self-fulfilling prophecy.

De kosten voor de uitvoering van de afspraken uit het protocol zijn afhankelijk van verschillende berekeningsmethodieken. Een groot aantal economische studies dat de laatste jaren is uitgevoerd, geeft een verlies aan economische groei in de orde van maximaal 0,1 procent per jaar. Dit is exclusief maatregelen om reducties in het buitenland te realiseren, waarmee de kosten nog eens ten minste gehalveerd kunnen worden.

De vraag is nu of het Kyoto-protocol nog gered moet worden. Nu de Amerikanen zich terugtrekken, blijven er feitelijk twee opties over voor de rest van de wereld om tóch door te gaan met de gemaakte afspraken. De eerste optie is om de onderhandelingen over de voorwaarden van het protocol te heropenen. Dan zal echter wel de Amerikaanse eis van verplichtingen voor ontwikkelingslanden op tafel komen, met als zeer waarschijnlijk resultaat dat deze landen zich zullen terugtrekken uit de besprekingen. Deze optie komt dus in feite neer op helemaal opnieuw beginnen, wat funest kan zijn voor het mondiale klimaat.

De tweede optie is om zonder de Verenigde Staten het Kyoto-protocol in werking te laten treden. Technisch gesproken kan het, maar dan is op zijn minst ratificatie nodig van nagenoeg alle andere rijke landen, inclusief de landen uit Oost-Europa. De vraag is of doorgaan zonder de Amerikanen economisch wel verantwoord is. Economische analyses van het Milieuplanbureau RIVM en het Centraal Planbureau wijzen op lagere kosten van de deelnemende landen in het geval de VS niet meedoen, omdat een grote vrager van buitenlandse emissierechten wegvalt op de markt, zodat de prijs daalt. Grootste bezwaar tegen het doorzetten zonder de VS is dat de milieu-effectiviteit van het protocol ernstig wordt aangetast. Maar als het alternatief is dat er voorlopig helemaal niets gebeurt, dan is de keus niet zo moeilijk: beter een half ei dan een lege dop. Het zicht op toetreding van de VS tot het verdrag zal echter wél moeten blijven bestaan. Dat zal in hoge mate afhangen van de verdere afspraken in Bonn over de uitvoering van het Kyoto-protocol.

Een van de grote struikelblokken afgelopen november op de klimaatconferentie in Den Haag was het maken van concrete afspraken over de mate waarin verhandelbare emissierechten gebruikt mogen worden. Het is duidelijk dat hiermee de uitvoering van het internationale klimaatbeleid veel goedkoper kan. De Europese Unie wilde beperkingen opleggen aan dit mechanisme, met het argument dat daarmee de stimulans wegvalt om daadwerkelijke reducties in de rijke landen te realiseren.

De Oost-Europese landen zien die beperkingen als onterecht, omdat hun lagere uitstoot duur betaald is in de vorm van een economische crisis. De EU zal nu dus constructieve afspraken moeten maken met zowel de Oost-Europese aanbieders op de nieuwe markt, maar ook met efficiënte landen als Japan, die huiverig zijn voor de hoge kosten van maatregelen in eigen huis en graag emissierechten zouden kopen.

Naast de handel in emissierechten zou ook de rol van bosaanplant als compensatie voor CO2-uitstoot geregeld moeten worden. Ook daar heeft de EU in november sterk gepleit voor beperkingen. Niet omdat dit op zichzelf genomen geen goede zaak zou zijn, maar vooral om de aandacht voor het terugdringen van de CO2-uitstoot niet te laten verslappen. Ook op dit punt is dus een flexibele en creatieve opstelling van de EU nodig, willen landen als Japan, Australië en Nieuw-Zeeland akkoord gaan.

Wanneer deze punten goed geregeld kunnen worden, is er een kans dat het Kyoto-protocol toch nog in werking kan treden. De Amerikanen zullen dan een goed werkende markt van emissierechten zien in de rest van de wereld en beseffen dat het economisch niet funest is om aan deze internationale afspraken mee te doen. Daarvoor is het echter essentieel dat vrijwel alle andere industrielanden zich wel aan Kyoto binden om te voorkomen dat uiteindelijk het klimaat de verliezer wordt.

Albert Faber, Bert Metz en André de Moor zijn medewerkers van het Milieuplanbureau van het RIVM, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.