Het ontstoppen van Italië

Italië is verstopt. Jarenlang is er te weinig aandacht besteed aan wegen, bruggen, waterbeheer en waterleiding. Een grootscheepse modernisering van de infrastructuur is inzet van de aanstaande verkiezingen. Voor de brug tussen het vasteland en Sicilië is deze week het licht op oranje gezet. Een echt besluit is het dus nog niet. Want Italië is het land van de zaken die nooit worden afgemaakt. Een verhaal van ,,monsterachtige vertragingen''.

Toen Silvio Berlusconi onlangs de hoofdgast was in een politiek discussieprogramma, stond er een groot tekenbord voor hem klaar met daarop de contouren van Italië. Aan het einde van het programma had de Italiaanse oppositieleider met een viltstift overal dikke strepen gezet: een metro hier, een spoorlijn daar, een brug naar Sicilië, een autoweg in het noordoosten. De presentator had zijn handen vol, want de onstuitbare Berlusconi bleef maar strepen. De boodschap van de wirwar van lijnen was voor iedereen duidelijk: wij gaan bouwen als we de verkiezingen winnen.

De volgende dag werd daar lacherig over gedaan, want Berlusconi had gebruik gemaakt van onzichtbare voorgedrukte informatie om zich niet te vergissen in de topografie. Maar het gegrinnik duurde niet lang. Daarvoor ligt het thema te gevoelig. Decennialang is er nauwelijks geïnvesteerd in de infrastructuur. De Italianen moeten zich redden met een netwerk van wegen, spoorlijnen, metro's en havens dat ver achterblijft bij dat van andere Europese landen. Iedereen klaagt erover. De ondernemers uit het noordoosten wier vrachtauto's vastzitten in op de tweebaansweg of bij de flessenhals rondom Venetië. De mensen uit het zuiden die 's zomers de kraan opendraaien en zien dat er niets uitkomt. De vakantiegangers die langzaam voortkruipen op de autostrada door de Appenijnen. De treinreizigers die vanuit Frankrijk zijn komen aanzoeven en langzaam verder rijden Italië in. De inwoners van Venetië die ieder najaar natte voeten krijgen omdat hun stad opnieuw onderloopt.

Italië is het land van de zaken die nooit worden afgemaakt, constateert de journalist Guido Gentili. Hij heeft in een boek een aantal plannen bij elkaar gezet dat nooit is doorgegaan of dat is zoekgeraakt in het labyrint van de Italiaanse bureaucratie. Dat heeft het land veel geld gekost. Een onderdirecteur van de Italiaanse centrale bank, Pierluigi Ciocca, heeft een prijskaartje gehangen aan die gemiste kansen. Volgens zijn schatting heeft Italië daardoor in het afgelopen decennium voor ruim 340 miljard gulden minder geproduceerd dan mogelijk was geweest. Hij concludeerde bij de wisseling van de eeuw: ,,In het verschil tussen wat er is geproduceerd en wat geproduceerd had kunnen worden, is het decennium dat nu wordt afgesloten, het slechtste sinds de eenwording van Italië in het midden van de negentiende eeuw.''

,,Aan de basis van dit probleem staat het trieste onvermogen van de politieke klasse om besluiten te nemen of, beter, haar uitgesproken voorkeur om de zaken uit te stellen en de verantwoordelijkheid af te schuiven op anderen'', zegt Marco Onado, hoogleraar economie aan de universiteit van Bologna. De journalist Gentili constateert dat belangrijke besluiten vooral tot stand komen onder druk van buiten. Als voorbeeld noemt hij de ingreep in de overheidsfinanciën die onder druk van het Verdrag van Maastricht is uitgevoerd. ,,De verwijzing naar een externe verplichting is het enige instrument dat ons kan dwingen een besluit te nemen'', schrijft hij in zijn boek. ,,De anderen doen het, dus wij moeten het ook doen: het kan simpel lijken of provinciaals, maar dat is de werkelijkheid, dat is het belangrijkste element in onze benadering van de globalisering van de markten.''

Volgens Onado is het niet alleen een probleem van een politieke cultuur waarin evenwichtskunst veel belangrijker is dan daadkracht en visie. Het is ook een probleem van politieke structuur. De snelle wisseling van kabinetten (de verkiezingen van 13 mei moeten het 59ste kabinet sinds de oorlog brengen) brengt een korte-termijn visie met zich mee, zegt Onado. ,,Het loont niet om je in te spannen voor een groots project, misschien ook omdat onze politieke cycli zo kort zijn; het is beter om geen risico te lopen en de gouden regel van Pontius Pilatus te volgen en de handen te wassen in onschuld. Alleen al in de afgelopen vijf jaar zijn er vier ministers van openbare werken geweest. Het is niet steeds zo geweest. In de jaren zestig keken landen als Frankrijk en Spanje jaloers naar de nieuwe Autostrada del Sol, de snelweg tussen Milaan en Napels. Dat was een monument voor Italiaanse ingenieurskunst en planning. Even liep Italië voorop. Maar sindsdien is er niets wezenlijks gebeurd. En daardoor is het land verstopt geraakt, steeds meer.

Een van de oorzaken is het gebrek aan regie. Dat geldt zeker voor de transportsector. In het nationale vervoersplan dat het centrum-linkse kabinet vorig jaar publiceerde, staat dat decennialang niemand zich heeft bekommerd om een geïntegreerd beleid. De havens en vliegvelden, de spoorwegen en de maatschappijen die de tolwegen exploiteren, ieder werkte voor zich en bekommerde zich vooral om het vergroten van de eigen macht. Zeker in de jaren tachtig, toen de politieke corruptie steeds omvangrijker werd, zijn openbare werken vaak gezien als een instrument om opdrachten te genereren voor bevriende bedrijven of als projecten om via werkgelegenheid politieke steun te krijgen. Gedurende het grootste deel van de jaren negentig hebben daarbij twee specifieke, tijdelijke problemen gespeeld. De smeergeldonderzoeken die in 1992 op gang kwamen en als een lawine over het land rolden, hebben het overheidsbestuur een aantal jaren verlamd. Niemand durfde meer contracten af te sluiten. Daarna is de gemiddelde prijs van openbare werken met soms tientallen procenten gedaald, maar was er tijdelijk geen geld. Italië moest de broekriem aanhalen om te kunnen voldoen aan de criteria voor toetreding tot de Economische en Monetaire Unie.

Een ander structureel probleem is het besluitvormingsmodel. Dat is zo ingewikkeld, en kent zoveel schakels en mogelijkheden voor een veto, dat grote projecten voortdurend worden aangepast, bijgesteld, opgehouden voor nieuw onderzoek. Voor het aanleggen van een weg zijn soms 38 verschillende vergunningen nodig. Het probleem is niet een gebrek aan plannen, technische kennis of geld, het probleem is dat er niets wordt besloten. Er wordt al dertig jaar gesproken over een brug tussen het Italiaanse vasteland en Sicilië – de studies daarvoor hebben tot nu toe 170 miljoen gulden gekost. De verbetering van de autostrada tussen Salerno en Reggio Calabria is twintig jaar geleden aangekondigd. In 1995 werden de plannen gepresenteerd voor een derde metrolijn in Rome, maar dat is nog steeds een droom. Een prototype van de beweegbare stormvloedkering die Venetië zou kunnen beschermen tegen hoog water werd meer dan tien jaar geleden vóór het San Marcoplein langs gesleept. In een rapport uit 1997 spreekt het ministerie van Openbare Werken van ,,een barokke institutionele architectuur''. Het beleid was ,,episodisch, fragmentarisch, en werd voortdurend ter discussie gesteld en geherformuleerd''. Met als resultaat: ,,een rem op de ontwikkeling van heel het land, zowel wat betreft de kwaliteit van het leven van de burgers als de concurrentiepositie van de bedrijven.'' Een wetswijzing heeft onlangs de vetomogelijkheden van bijvoorbeeld kleine gemeentes ingeperkt en thema's beperkt waarover met unanimiteit moet worden besloten. Maar nog steeds klaagt premier Giuliano Amato dat lokale en regionale overheden verantwoordelijk zijn voor ,,monsterachtige vertragingen''.

Een van de bekendste en belangrijkste managers van Italië, Cesare Romiti, voormalig president van de Fiat-groep, zegt dat ,,de centrale overheid de afgelopen dertig jaar een van haar belangrijkste taken heeft verzaakt: de basis-infrastructuur promoten''. Dat komt volgens hem voort uit een verkeerde opvatting van democratie. Op een gegeven moment moet je aanvaarden dat je niet iedereen tevreden kan stellen, en dat de meerderheid beslist, zegt Romiti. ,,Het gemeenschappelijke belang mag nooit worden opgeofferd voor het gemak van minderheidsgroepen of voor de individuele voorkeuren van een aparte groep; maar in Italië gebeurt het omgekeerde.''

Dat er dringend iets moet gebeuren aan de infrastructuur, is geen discussiepunt in de verkiezingscampagne. Oppositieleider Berlusconi en Francesco Rutelli, lijsttrekker namens de centrum-linkse regeringscoalitie, gebruiken in hun programma dezelfde woorden. Ze praten allebei over de ,,ernstige achterstand'' die Italië op dit gebied heeft. Daarbij gaat het niet alleen over vervoer, maar bijvoorbeeld ook over de watervoorziening in het zuiden (waar op veel plaatsen 's zomers nauwelijks water uit de kraan komt) en over de waterhuishouding in de gebieden die vaak worden getroffen door overstromingen. Berlusconi belooft daarbij een ondernemersbenadering: mouwen omhoog, niet zeuren, bouwen. Hij schermt voor de kostbare projecten veel met projectfinancing, iets wat in Italië nauwelijks van de grond is gekomen. Verscheidene keren hebben ondernemers zich bereid verklaard om de autostrada van Salerno naar Reggio Calabria te verbeteren, maar dan wel op voorwaarde dat er tol mocht worden geheven. Maar die tolheffing in het achtergebleven Zuid-Italië ligt politiek bijzonder gevoelig.

Rutelli is voorzichtiger. Hij zegt dat Berlusconi over milieuproblemen en bezwaren van lokale overheden heen wil stappen. Er zwermen immers genoeg projectontwikkelaars om Berlusconi heen die dromen van lange rijen betonmortelwagens die tot in de kleinste uithoeken van het Belpaese cement gaan storten. Maar ook Rutelli erkent dat er te lang niets is gebeurd. Hij komt met een afgewogen plan dat minder makkelijk in een simpele slogan is te vangen, maar duidelijk moet maken dat centrum-links de klachten van ondernemers over de gebrekkige infrastructuur ter harte neemt. Het is geen deelbelang, maar een nationaal belang. ,,Als we handel willen blijven voeren en in dialoog willen blijven met de rest van de wereld en niet willen worden weggezogen naar het zuiden van het Middellandse-Zeegebied, moeten we uit de kooi breken die het ons fysiek onmogelijk maakt om op de best mogelijke manier te communiceren met onze buurlanden'', schreef de linkse krant La Repubblica vorige maand in een commentaar.

Woensdag heeft het kabinet het licht voor de brug tussen het Italiaanse vasteland en Sicilië op oranje gezet: de vijf kilometer lange brug mag worden gebouwd als de financiering rond komt. Verdere studie dus, vooral naar de vraag of buitenlandse investeerders willen meedoen. Er zijn veel vraagtekens te zetten bij dit kostbare project. De belangrijkste vraag is wel of er in het zuiden van Italië geen betere bestemmingen te vinden zijn voor de 12,5 miljard gulden die de brug naar schatting zal gaan kosten. Maar die brug is een aansprekend symbool geworden voor de bereidheid om de infrastructuur te verbeteren.

Zo vlak voor de verkiezingen, met Berlusconi die op voorsprong staat in de opiniepeilingen, kan centrum-links het zich niet permitteren om tegen dat symbool `neen' te zeggen. Maar een volmondig `ja' is het kabinetsbesluit ook niet. En zo is opnieuw besloten om nog niets te besluiten.