Madeleine's oorlogen

Zonder Madeleine Albright zou Miloševic nu mogelijk niet gevangen zitten. Albright was de drijvende kracht achter het NAVO-ingrijpen in Bosnië en Kosovo, zo blijkt uit studies van de Nederlandse insider Ivo Daalder.

Zou Miloševic in zijn cel of in zijn ziekenhuisbed wel eens aan Madeleine Albright denken? Zonder haar was hij daar mogelijk nooit terecht gekomen. Zij nam als Amerikaans minister van Buitenlandse Zaken twee jaar geleden het initiatief tot de NAVO-luchtaanvallen die Miloševic dwongen zijn troepen uit Kosovo terug te trekken. De Servische economie raakte door de bombardementen ontwricht. De bevolking kreeg genoeg van hem, verving hem door Koštunica, die Miloševic liet arresteren. Een paar maanden na haar aftreden had Madeleine hem te pakken, zij het dat hij (nog) niet in de Haagse, maar in de Servische kerker terechtkwam.

Albright wekte de indruk de wereld aan te kunnen. Dat ze altijd goed was voor een bijtende oneliner, riep ook kritiek op. Probeerde zij niet met haar bluf een gebrek aan intellectuele diepgang te verhullen? Maar als minister zou Albright bewijzen dat in haar functie intelligentie niet de meest gevraagde eigenschap is. `A lot of clever people have got everything but judgment', zei de Britse premier Attlee eens. Ook al was Albright misschien niet de intelligentste, aan een uitgesproken oordeel ontbrak het haar niet. `My mindset is Munich, not Vietnam', zo vatte zij haar credo eens bondig samen. Als kind had zij met haar ouders haar geboorteland Tsjechoslowakije eerst voor Hitler en daarna voor Stalin moeten ontvluchten. In Miloševic herkende zij, veel eerder dan anderen, het soort politieke gangster dat slechts luisterde naar de taal van het militaire geweld.

Albright had ook al tijdens de kwestie-Bosnië ('92-'95), toen zij nog Amerikaans afgezant in de VN-Veiligheidsraad was, een groot aandeel gehad in het verzet tegen Servische agressie. Dat blijkt uit het boek van Ivo Daalder over de Amerikaanse Bosnië-politiek, Getting to Dayton. Deze Nederlander zat erbij en keek ernaar: in de jaren '95 en '96 was hij als Director for European Affairs verbonden aan Clintons nationale veiligheidsraad en nauw betrokken bij de besluitvorming op het hoogste niveau. Zijn boek is een poging om de indruk te corrigeren dat Richard Holbrooke, die als Assistant Secretary of State for European Affairs de bureaucratische rivaal was van Daalder, een beslissende rol speelde in het besluit tot gewapende interventie. Nationaal veiligheidsadviseur Anthony Lake speelde volgens Daalder een grotere rol. Slagvaardig bijgestaan door zijn Nederlandse assistent, aldus Getting to Dayton, was het Lake die in de zomer van 1995 Clinton zover kreeg om met een forse bombardementscampagne de Bosnische Serviërs tot inkeer te brengen. Juist die hoofdrol van zijn veiligheidsadviseur bracht de president ertoe het mokkende State Department een troostprijs toe te kennen door Holbrooke de onderhandelingen met Miloševic te laten voeren.

Meer nog dan Lake was VN-ambassadeur Albright de drijvende kracht achter de omslag die zich in de zomer van 1995 in Washington voltrok, zo blijkt uit Daalders boek. Zij was al in een vroeg stadium voorstander van luchtaanvallen op de Bosnische Serviërs, zelfs als Amerika die alleen moest uitvoeren. Zij was er steeds van overtuigd dat onderhandelingen met de Servische leiders alleen zin hadden met deze stok achter de deur.

Wapenleveranties

Het was vooral op haar aandrang dat Clinton besloot tot gewapend ingrijpen, na jaren van aarzelingen. Wat waren zijn motieven om deze stap uiteindelijk toch te zetten? Het antwoord van Daalder is even complex als overtuigend. In Europa stond het voortbestaan van de NAVO op het spel, in Bosnië begonnen begin augustus de kansen te keren dankzij een Kroatisch offensief dat mede door Amerikaanse wapenleveranties mogelijk was gemaakt. Maar het belangrijkste waren de politieke verhoudingen in Amerika zelf. In het Congres, dat aanvankelijk fel was gekant tegen elke inmenging, was de stemming omgeslagen. De CNN-factor bracht de Servische gruweldaden aan de Amerikaanse eettafels. Veel kiezers maakten hun afgevaardigden duidelijk dat dit zo niet kon doorgaan.

Deze interventie, zo concludeert Daalder, betekende een ommekeer in de Amerikaanse Europapolitiek. Het idee dat de Europeanen na het einde van de Koude Oorlog hun eigen rommel konden en moesten opruimen was van de baan. Dit ingrijpen legde bovendien de politieke basis voor de NAVO-actie waarmee bijna vier jaar later Kosovo werd bevrijd van de terreur die Miloševic daar uitoefende.

Een half jaar na het verschijnen van Getting to Dayton heeft de productieve Daalder, inmiddels in dienst van het prestigieuze Brookingsinstituut, ook over deze operatie een boek gepubliceerd, ditmaal samen met zijn collega Michael O'Hanlon. Winning Ugly (is het mogelijk een oorlog op een nette manier te winnen?) laat zien hoezeer Albright domineerde. Zij maakte deze interventie mogelijk door in Amerika zelf en bij de bondgenoten de onmisbare steun te werven. En zij hield de geallieerden bij elkaar toen de actie eenmaal begonnen was en het gewenste resultaat op zich liet wachten. Bovendien had ze de leiding, actief geassisteerd door de Duitse minister Joschka Fischer, van de diplomatieke inspanningen die Moskou afhielden van steun aan Miloševic. En het was tenslotte ook weer Albright die op het idee kwam om de Finse president Martti Ahtisaari naar Belgrado te sturen om Miloševic tot inkeer te brengen. Ze maakte fouten, vooral door te verwachten dat het karwei binnen een paar dagen, hooguit weken, geklaard zou zijn. Maar toen ook in Washington de twijfel toesloeg over de effectiviteit van de luchtaanvallen, bleef zij een monument van zelfvertrouwen. Met haar devies dat er geen alternatief was voor volhouden en doorzetten, dwong ze respect af.

Kritiek

Het boek van Daalder en O'Hanlon is geschreven in de stijl van een strenge beleidsnota. Kritiek wordt niet geschuwd. De auteurs menen dat de Amerikaanse regering met deze interventie te laat kwam en te weinig deed. Hun bezwaren overtuigen niet. Uit hun eigen relaas blijkt dat eerder handelen en meer doen vrijwel onmogelijk was. Al in maart 1998 had Albright in het openbaar gewaarschuwd dat Amerika geen tweede Bosnië zou accepteren. De Servische terreurmachine begon toen al warm te draaien: tot het begin van de NAVO-actie, een jaar later, werden driehonderdduizend Kosovaren uit hun huizen verjaagd. Tweeduizend werden er vermoord. Lange tijd, zo schrijven Daalder en O'Hanlon, kreeg Albright met haar pleidooi actie te ondernemen in Washington geen voet aan de grond. De oppositie in het Congres nam pas af na januari 1999, toen Servische troepen in het dorp Racak een moordpartij aanrichtten die veel publiciteit trok. Hetzelfde patroon dus als in de kwestie Bosnië: voordat het Congres een militaire actie wilde ondersteunen, moesten de zaken eerst veel erger worden, vooral visueel.

Snel handelen bleef echter ook toen onmogelijk. Want Albright moest niet alleen het voorzichtige Pentagon en de aarzelende veiligheidsadviseur Berger meekrijgen, maar ook nog de NAVO-bondgenoten. Die waren pas na de mislukte conferentie in Rambouillet, in maart '99, overtuigd van de noodzaak tot gemeenschappelijk ingrijpen. Daalder en O'Hanlon maken in hun boek korte metten met de mythe dat deze bijeenkomst stukliep op de voor Miloševic vernederende eis de NAVO-troepen die in Kosovo zouden worden gestationeerd, het recht op vrije doorgang over Servisch grondgebied te geven. In werkelijkheid kon dit verlangen hem niet worden voorgelegd omdat Belgrado hoe dan ook niet bereid was de NAVO tot Kosovo toe te laten. Was dat laatste wel het geval geweest, dan had het bondgenootschap de onderhandelingen onmogelijk kunnen laten stuklopen op de eis dat de Westerse troepen zich ongehinderd door Servië zouden kunnen bewegen.

Trok Amerika ten strijde om het lot van de Kosovaren te verlichten, terwille van humanitaire doelstellingen dus? Zo ja, was deze interventie dan niet in hoge mate de oorlog van een vrouw die niet Vietnam maar wel München in haar hoofd had? Deze vragen leiden naar de veelbesproken kwestie of met de vervanging van Clinton/Albright door Bush/Powell alles anders is geworden. Petra Pinzler, correspondente van Die Zeit in Washington, relativeert in het samen met Günther Wessel geschreven George W. Bush. Wende in Amerika deze verwachting. Nationaal belang in plaats van humanitaire waarden? De tegenstelling is een versimpeling waar ook Albright zich tegen keerde. De NAVO had in Kosovo net als in Bosnië de taak haar bestaansrecht te bewijzen als de organisatie die garant staat voor de stabiliteit in Europa. Daar lag voor de Amerikanen een belang dat ver uitreikte boven het lot van de verjaagde Kosovaren. Pinzler wijst op uitspraken van Condoleezza Rice, de veiligheidsadviseur van Bush, die dit standpunt bevestigen.

Tegelijkertijd kan uit de kwesties Bosnië en Kosovo worden afgeleid dat een interventie in bijvoorbeeld Macedonië pas mogelijk zal zijn als de zaken dermate uit de hand lopen dat publieke opinie en volksvertegenwoordiging geen andere uitweg meer zien. En ook dan moeten de risico's beperkt blijven. Uit de boeken van Daalder valt vooral de conclusie te trekken hoezeer het Congres, met zijn wisselende stemmingen, zijn macht heeft uitgebreid. Het verzet tegen de grote Koude Oorlogsvijand is als anker weggevallen. Prioriteiten worden bepaald door de publicitair-parlementaire waan van de dag. Het pleidooi van Bush – uitvoerig besproken door Pinzler – om in navolging van Nixon en Kissinger het nationale belang tot leiddraad te maken van de buitenlandse politiek is niet bedoeld om afstand te nemen van transatlantische verplichtingen. Het is veel meer een poging om lijn aan te brengen in de wirwar van taken die de speelbal van congressionele bemoeizucht zijn. Kissinger kan navertellen dat succes niet verzekerd is.

Ivo H. Daalder: Getting to Dayton. The Making of America's Bosnia Policy. Brookings Institution Press, 204 blz. ƒ40,90

Ivo H. Daalder en Michael E. O'Hanlon: Winning Ugly. NATO's War to Save Kosovo. Brookings Institution Press, 343 blz. ƒ64,15

Petra Pinzler en Günther Wessel: George W. Bush. Wende in Amerika. Rowohlt Taschenbuch Verlag, 223 blz. ƒ19,25

[Kop pagina: Politiek]

    • Ronald Havenaar