De Spoorwegen zelfstandig? Allemaal schijn

Zes jaar geleden is NS op eigen benen gezet. Nu heeft Den Haag spijt. De worsteling tussen politici en een winstgericht bedrijf.

MOOIE ZELFSTANDIGHEID, zal president-directeur Hans Huisinga van de Nederlandse Spoorwegen de afgelopen weken wel eens gedacht hebben. Na meer dan honderd jaar zijn de pottenkijkers de deur uit gewerkt, maar bij het minste of geringste hangen ze weer aan de telefoon met adviezen. Zoals nu, tijdens een knallende ruzie met de werknemers, maar ook toen het ging om de prijs van de kaartjes of de noodzaak van meer treinstellen. In koor roept `Den Haag' dan dat ze er niks meer mee te maken heeft, maar intussen krijg je zelfs uit China post van de minister om de ruzie bij te leggen. Alsof je moeder zich met de opvoeding van jouw kinderen blijft bemoeien.

Het personeel van de Nederlandse Spoorwegen staakt. Het grootste arbeidsconflict in Nederland sinds jaren. Terwijl de ruzie in hevigheid toeneemt, reist minister Netelenbos (Verkeer) door China. Al gauw vraagt de Tweede Kamer haar om met spoed huiswaarts te keren. Netelenbos heeft daar geen zin in. Later die week zwicht ze en wordt het werkbezoek met een dag bekort, als blijkt dat bonden en directie het niet eens worden.

Het duw- en trekwerk in China is tekenend voor de relatie tussen de Nederlandse overheid en NS, voor 100 procent eigendom van de staat maar in 1995 vergaand verzelfstandigd. Die keuze van zes jaar geleden heeft een schimmige situatie geschapen, waarbij het volstrekt onduidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. En de overheid voert daarin al sinds jaar en dag een onnavolgbaar zigzagbeleid.

Het is niet verwonderlijk dat de Tweede Kamer twee weken geleden begonnen is aan een diepgravend onderzoek naar de relatie tussen NS en de overheid. Dat onderzoek, aangeduid als ,,een second opinion door een extern bureau', spitst zich vooral toe op de concessiewet die de gang van zaken op het hoofdrailnet moet regelen. De wet is nu in behandeling bij de Tweede Kamer en vervangt de (tijdelijke) contracten die in het kader van de verzelfstandiging zijn gesloten met NS. ,,Uitgangspunt bij dit alles dient steeds de vraag te zijn of de positie van met name de reiziger en de Staat voldoende worden gewaarborgd', aldus de toelichting bij het onderzoek.

Voor de Tweede Kamer ging het bij de verzelfstandiging voornamelijk om effectiever en efficiënter treinverkeer, zegt CDA-Kamerlid Reitsma. ,,Maar de schaduwkanten zijn onvoldoende naar voren gekomen.' Voorzichtigheid is dus geboden, vindt de Tweede Kamer nu. Dezelfde discussie deed zich onlangs voor bij de privatisering van Schiphol; daarvan is de verkoop van (overheids)aandelen nu met een jaar uitgesteld. Reitsma is alweer zover dat hij het contract met de Spoorwegen wil wijzigen ,,om meer bijsturing mogelijk te maken'.

De NS-directie voert geen zigzagbeleid. Er kan veel gezegd worden van directeuren als Huisinga of zijn voorganger Rob den Besten, maar niet dat ze onnavolgbaar of irrationeel zijn. Te rechtlijnig is een typering die hier en daar wordt gehoord, zeker ook de laatste dagen in de oorlog over het `rondje om de kerk'.

Voor de NS-leiding was het directe bedrijfsbelang de afgelopen jaren vrijwel altijd richtsnoer van hun handelen. Toen het bedrijf nog naar de beurs zou gaan, werd een mooie trackrecord met steeds hogere winstcijfers opgebouwd die toekomstige beleggers wel zouden waarderen. Pas toen die beursgang vorig jaar achter de horizon verdween, en de mogelijkheid zich aandiende dat NS een groter deel van de winsten aan de overheid zou moeten afstaan, verwees NS ineens naar de financiële tegenvallers. ,,In deze discussie lag de nadruk te veel op winstmaximalisatie, daar is de Kamer geen voorstander van', zegt Reitsma. Zijn PvdA-collega Van Gijzel zegt het hem na.

Het bedrijfsbelang dat de NS-top voor ogen heeft, is lang niet altijd synoniem met het belang van de reiziger. Ondanks ontroerende slogans als `Bestemming: klant' of `Middenin de Maatschappij' besloot de NS-directie de afgelopen jaren uit kostenoverwegingen een groot aantal loketten te sluiten. Ook investeerde het bedrijf veel te laat in nieuwe treinstellen, waardoor de bestaande wagons nu uitpuilen en inderhaast oud materieel uit België moest worden gehaald. Niet leuk voor de reizigers, maar wel maatregelen die goed pasten in het `enge belang' van de Spoorwegen.

De opstelling van de overheid ten opzichte van `haar NS' is veel complexer. Begin jaren negentig was het bij de Spoorwegen een financiële janboel. Omdat in die periode de gedachte van meer marktwerking en deregulering hoogtij vierde, besloot de politiek destijds dat ook NS verzelfstandigd moesten worden. Uiteindelijk zou dat zelfs kunnen leiden tot een beursgang, waarbij de overheid haar aandelen kon verkopen.

Minister en Tweede Kamer verdwenen in 1995 uit de directiekamer van NS; de top van het bedrijf kreeg zijn handen vrij om te bepalen wat goed was voor de spoorwegen. In een contract werd vastgelegd welke prestaties de minister van het bedrijf verwachtte.

In de daaropvolgende jaren werkte de Tweede Kamer moeizaam de voorbereiding van een aantal wettelijke regelingen af, die vereist zijn voor de nieuwe organisatie. Een daarvan was de genoemde concessiewet, met algemene regels over aanleg, beheer, toegankelijkheid en gebruik van spoorwegen. Als gevolg hiervan zal Nederland in de toekomst hoofdspoorwegen krijgen en particuliere spoorwegen.

De Raad van State leverde in de zomer van 2000 forse kritiek op deze regeling omdat het eigendom van het spoorwegnet niet duidelijk was geregeld. Een ander punt van kritiek was dat de overheid de verantwoordelijkheid legt bij drie privaatrechtelijke ondernemingen waarvan volgens de Raad van State ,,de wet slechts bepaalt dat ze te Utrecht gevestigd zijn'. En dat terwijl de drie NS-bedrijven ,,vergaande overheidsbevoegdheden' zouden krijgen, aldus de Raad van State. De uitvoering was voor hem dan ook onder de maat: ,,De Raad heeft aanmerkelijke bezwaren tegen deze opzet en regeling van de uitvoering'.

Het politieke verlangen naar marktwerking leidde er in de tweede helft van de jaren negentig toe dat er een concurrent, Lovers, op het Nederlandse spoor werd toegelaten. Toenmalig minister van Verkeer Jorritsma, nu op Economische Zaken, juichte de komst van de treinvervoerder toe. Volgens PvdA'er Van Gijzel was dat een poging om de privatisering te forceren. ,,De Tweede Kamer was tegen, dus werd Lovers in de markt gezet. De hele Kamer was daar zeer pissig over', herinnert hij zich. Het spoorbedrijf van Lovers werd een fiasco. Deels kwam dat door verkeerde inschattingen van Lovers zelf, maar ook doordat NS de nieuwe concurrent – opnieuw geheel in overeenstemming met het eigen belang – daar waar mogelijk tegenwerkte.

In de Tweede Kamer zat men intussen met de handen in het haar. De verzelfstandiging zou problemen oplossen, maar er kwamen grote nieuwe problemen voor in de plaats. NS bleek niet meer aan te sturen op datgene wat het beste voor het Nederlandse vervoer was, afgesproken prestaties werden niet gehaald en NS handelde eigengereid. ,,Er was materieelgebrek en te weinig personeel. De directie heeft het gewoon niet waargemaakt en het personeel kreeg de schuld', oordeelt Van Gijzel.

De bom barstte begin vorig jaar bij de discussie over de nieuwe Hoge Snelheidslijn (HSL) naar Frankrijk. De meerderheid van de Kamer steunde het idee dat `onze' NS de kans moest krijgen op die nieuwe lijn te gaan rijden. Maar NS lapte de door minister Netelenbos gestelde voorwaarden voor een concessie aan de laars en stuurde een geheel eigen voorstel terug. Netelenbos ontplofte. In het openbaar gaf ze toe dat de positie van NS onhoudbaar was geworden. Een bedrijf moest in haar ogen opereren onder de `tucht van de markt' of onder de `tucht van de overheid'. Omdat het eerste met het verdwijnen van de concurrentie was mislukt, wachtte dus de overheidsgesel.

Ondanks de grote woorden van Netelenbos bleef het terugdraaien van de verzelfstandiging beperkt tot twee punten. De overheid kreeg weer het goedkeuringsrecht bij grote ,,strategische beslissingen' zoals verkoop van bedrijfsonderdelen of fusies. En NS moest een adequate financiële scheiding aanbrengen tussen bedrijfsonderdelen die zich met openbaar vervoer bezighielden en andere activiteiten, zoals vastgoed of telecom.

Opvallend fenomeen is dat daar waar de overheid probeert te komen tot heldere verhoudingen, die helderheid door haarzelf weer om zeep wordt geholpen. Wat te denken van een minister die in het lopende arbeidsconflict nadrukkelijk stelt geen partij te zijn, maar wel directie en commissarissen bij zich roept en de bonden belt om hen van stakingen te doen afzien? Onder grote druk van de Tweede Kamer. Logisch, vindt Kamerlid Reitsma, want ,,het publiek zal de politiek er op aanspreken als het algemeen belang onvoldoende gewaarborgd wordt'.

De halfslachtige aanpak kan vergaande gevolgen hebben. Vorig jaar verdiende NS 3,2 miljard gulden extra, vooral dankzij de verkoop van zijn belang in telecombedrijf Telfort. Met de overheid komt de NS-top in december overeen om van dat geld ongeveer 3 miljard gulden in infrastructuur te steken, waaronder 750 miljoen gulden voor het spoornet.

Een slimme politieke zet van Netelenbos, zo lijkt het. Als dat buitengewone resultaat uit de verkoop van Telfort als dividend was uitgekeerd, was het in de zakken van minister Zalm van Financiën terechtgekomen. Nu blijft het geld binnen het treinvervoer.

Op de langere termijn zorgt die constructie echter voor nieuwe onduidelijkheid. De scheiding tussen infrastructuur (overheid) en de treinvervoerder had juist de bedoeling helderheid te scheppen en concurrentie op de rails mogelijk te maken. Met een `vrijwillige' investering door NS in de infrastructuur van 3 miljard gulden moet de overheid van goeden huize komen om over tien jaar, na de afloop van het `prestatiecontract', tegen NS te zeggen: `U heeft niet voldoende uw best gedaan, we gaan op zoek naar een ander spoorbedrijf'.