Nieuwe vreemdelingenwet gaat aan de realiteit voorbij

Per 1 april treedt de nieuwe vreemdelingenwet in werking. Het debat erover is vooral technisch geweest. Aan een inhoudelijke discussie over de vraag wat voor vreemdelingenbeleid Nederland wil, heeft het merkwaardig genoeg ontbroken, meent Thomas Spijkerboer.

Politiek Den Haag verwacht heel wat van de nieuwe vreemdelingenwet. Dat blijkt alleen al uit de wat megalomane naam `Vreemdelingenwet 2000'. Het publieke debat over de nieuwe wet is vooral technisch van aard geweest: hoe kan het vreemdelingenrecht slimmer en effectiever in elkaar worden gezet. Een inhoudelijk debat is ten onrechte niet gevoerd. Vragen als: wat voor vreemdelingenbeleid wil Nederland voeren, mede in het licht van de Europese harmonisatie, en wat kan vreemdelingenbeleid wel en wat kan het niet bereiken, zijn niet aan de orde geweest. En dat terwijl er genoeg redenen bestaan om aan kwesties als deze aandacht te besteden.

Het huidige vreemdelingenbeleid, dat middels de Vreemdelingenwet 2000 een nieuwe juridische vorm krijgt, is gebaseerd op het idee van de maakbaarheid van de samenleving – een idee dat op veel andere terreinen wordt beschouwd als een achterhaalde notie uit de jaren zeventig. Het doel van het vreemdelingenbeleid is om het aantal vreemdelingen dat naar Nederland komt (voor asiel, gezinshereniging, legale of illegale arbeid) te reguleren. Maar migranten blijken bereid te zijn forse risico's te nemen tijdens hun reis naar Europa of Noord-Amerika. De 58 omgekomen Chinezen die in Dover werden aangetroffen en de honderden Koerden die in Fréjus aan land kwamen, zijn geen incident. Dat roept de vraag op of vreemdelingenbeleid invloed kan uitoefenen op het aantal migranten dat naar Europa komt.

Het aantal asielzoekers dat jaarlijks naar Nederland komt ligt sinds het verdwijnen van het IJzeren Gordijn tussen de twintig- en zestigduizend. Hun aantal houdt primair verband met de situatie in de landen van herkomst: als Bosnië ontploft, komen veel asielzoekers uit Bosnië; als de rust daar min of meer weerkeert, daalt hun aantal. Als een Nederlandse beleidsmaatregel al enig effect lijkt te hebben op het aantal asielzoekers, blijkt dat van tijdelijke aard te zijn.

Dat is ook logisch omdat asielzoekers dan even niet naar Nederland, maar naar andere Europese landen gaan. Als die landen het effect opmerken, nemen zij ook een afschrikkende maatregel en ebt het effect op het aantal asielzoekers in Nederland weer weg. Met de komende harmonisatie van het asielbeleid in Europa, die uiterlijk per 2004 gestalte zal krijgen, wordt de mogelijkheid van dit soort afschuifbeleid sterk gereduceerd. De discussie moet eigenlijk niet gaan over de vraag hoeveel mensen er naar Nederland komen, maar over de vraag hoeveel mensen naar de Europese Unie komen. Ook gezinshereniging, de andere grote bron van migratie van vreemdelingen van buiten de EU, is nauwelijks onder controle te krijgen.

Of de beoogde effecten van het vreemdelingenbeleid optreden is dus niet duidelijk. De negatieve effecten zijn echter wel aanwijsbaar. Het beleid heeft het in de afgelopen tien jaar moeilijker gemaakt om op min of meer regelmatige wijze Europa binnen te komen. Er zijn steeds meer visumverplichtingen ingesteld, visa zijn moeilijker te vervalsen, vervoerders (zoals luchtvaartmaatschappijen en transportbedrijven) zijn er door strafbaarstellingen toe aangezet steeds beter te controleren of zij vreemdelingen aanvoeren. Migratie is hierdoor meer en meer de illegaliteit ingedrukt.

De belangrijkste legitimatie voor het vreemdelingenrecht is bescherming van de verzorgingsstaat. Zoals de huidige staatsraad Donner enige jaren geleden stelde, berust de verzorgingsstaat op het beginsel van maatschappelijke orde dat verpaupering of acute ontberingen binnen de samenleving ongewenst zijn; daarom omvat de verzorgingsstaat alle ingezetenen. Het vreemdelingenrecht heeft als doel het aantal mensen dat aanspraak kan maken op bescherming tegen verpaupering en acute ontbering binnen de perken te houden. Het paradoxale is echter dat het vreemdelingenrecht bestaande ongelijkheden juist verscherpt (bijvoorbeeld allochtone vrouwen en meisjes), en dat het uitsluiten van sociale voorzieningen van hier feitelijk aanwezige vreemdelingen een steeds belangrijker beleidsinstrument wordt. Te denken valt niet alleen aan de veelbesproken Koppelingswet, die illegalen uitsluit van sociale voorzieningen, maar ook aan het uitsluiten van rechtmatig in Nederland verblijvende asielzoekers wier asielaanvraag door een ander Europees land in behandeling genomen moet worden – een procedure waar geheel buiten hun schuld maanden mee gemoeid kunnen zijn.

Uit deze paradox is geen uitweg denkbaar. Bij het vreemdelingenbeleid gaat het, in de woorden van de Amsterdamse politicoloog De Beus, om de kunst van het voortmodderen. Anders dan politici en opiniemakers graag zien is de samenleving, ook als het om het vreemdelingenrecht gaat, niet maakbaar. Het beperkt sturende vermogen van het vreemdelingenrecht is een probleem dat blijft. Daarnaast is het vreemdelingenrecht gebaseerd op uitsluiting (ook van personen die hier verblijven), en dat zal nooit soepel samengaan met de grondslagen van de verzorgingsstaat, die om insluiting van alle ingezetenen draait. Maar het ontkennen van deze twee zaken maakt het alleen maar erger.

Thans is het zo dat de praktijk op gezette tijden wordt opgezadeld met nieuwe regelingen die voor allerlei overbodige uitvoeringsproblemen zorgen, omdat `Den Haag' zo nodig weer eens iets moest doen. Beleid dat minder oog heeft voor symboolwerking en meer voor de realiteit zou al een stap vooruit zijn.

Op dat punt kan de Vreemdelingenwet 2000 ironisch genoeg iets nuttigs bewerkstelligen. Als deze wet, net als de vorige restrictief bedoelde maatregelen, er ook niet toe leidt dat migratiestromen zich zo gaan gedragen als Nederlandse politici dat graag zouden zien, is er misschien ruimte voor een debat dat niet gefixeerd is op wat de Nijmeegse rechtssocioloog Groenendijk `spierballenwetgeving' heeft genoemd.

Het zou nuttig zijn om bij elke nieuwe beleidsmaatregel drie vragen te stellen die erg voor de hand liggen, maar in het vreemdelingenbeleid zelden aan de orde komen: wat zijn de beoogde effecten van nieuw beleid, is het aannemelijk dat deze maatregel deze effecten zal bereiken, en welke negatieve neveneffecten kunnen verwacht worden?

Vorig jaar april bracht toenmalig staatssecretaris Cohen een nota uit over de positie van vrouwen in het vreemdelingenrecht. Op enkele punten werd (inmiddels goeddeels uitgevoerd) beleid aangekondigd om de afhankelijke verblijfspositie van vrouwen iets te verminderen. Deze `Vrouwennota' kan het begin zijn van een beleid dat wegen zoekt om die onderdelen van het vreemdelingenrecht die afhankelijkheid en kwetsbaarheid versterken, onder de loep te nemen, en te bezien of op deze punten ongelijkheid kan worden bestreden in plaats van versterkt.

Prof.mr. T.P. Spijkerboer is hoogleraar migratierecht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.