De culturele revolutie van Oosting is ver weg

De rampen in Enschede en Volendam leidden tot de roep om een harder optreden van de overheid jegens overtreders. Dat is gemakkelijker gezegd dan gedaan, zo bleek deze week uit een serie over vier gedoogsituaties

Voor Marten Oosting, voorzitter van de commissie die de vuurwerkramp in Enschede onderzocht, is het volstrekt helder: ,,De cultuur van onderhandelen met overtreders moet als de sodemieter de wereld uit'', zei hij nadat hij in zijn rapport de meegaande houding van de gemeente Enschede ten opzichte van S.E. Fireworks had bekritiseerd. Hij pleitte voor een `culturele revolutie in het openbaar bestuur'.

Oosting is niet de enige die vindt dat de gedoogcultuur waar Nederland om bekendstaat, moet verdwijnen, zo bleek deze week uit een korte serie die op deze pagina verscheen. De `zeurzak' uit Enschede, die bij de gemeente klaagde over overlast van een broodjeszaak onder zijn woning en uiteindelijk zelf maar verhuisde, vindt het ook. Net als de buurtbewoners in Terheijden, die geen oog dichtdoen sinds er in hun straat transportbedrijf Diepstraten op illegale manier is gevestigd. En zo zijn er meer die vinden dat gemeenten en provincies best wat vaker bestuursdwang mogen gebruiken of een dwangsom mogen opleggen.

Maar is het wel zo makkelijk? Kan Nederland zonder gedogen? Roelof Fernhout, die Oosting vorig jaar opvolgde als Nationale Ombudsman, vreest van niet. ,,Het is waar dat het bij gemeenten en provincies wel eens ontbreekt aan wil om de regels te handhaven'', erkent hij. ,,Maar soms zijn de regels ook zo ingewikkeld dat ze overtredingen in de hand werken.'' Dat bleek uit het hier beschreven geval in de zaak tegen Bakkerij Bart in Leiden. De Raad van State oordeelde op grond van het Besluit Brood en Banketbakkerij Milieubeheer dat de gemeente de bakker een dwangsom moest opleggen wegens geuroverlast. De gemeente hield zich echter aan het minder strenge en minder gedetailleerde Besluit Detailhandel en Ambachtsbedrijven Milieubeheer, omdat bakkerijen daar sinds 1999 onder vallen. ,,De zaak is anders komen te liggen, nóg ingewikkelder geworden'', verzuchtte de Leidse wethouder die bij de zaak betrokken was.

Fernhout: ,,Bestuurders kunnen goede redenen hebben om illegale situaties te gedogen. Dat is zonder aanpassing van de regels niet volledig uit te bannen, zoals Oosting bepleit.''

Gerdy Jurgens, bestuursrechtdeskundige aan de Universiteit van Utrecht, kan dat beamen. Zij zegt: ,,Er zijn situaties denkbaar waarin bedrijven niet anders kúnnen dan de regels overtreden. Dat geeft niet, zolang het maar tijdelijk is.''

Dat laatste is belangrijk, zegt Dick Slump, coördinerend vice-president van de rechtbank in Utrecht en voorzitter van de sector bestuursrecht bij diezelfde rechtbank. Gedogen is niet verboden, als er maar ,,een duidelijke termijn wordt gesteld waarbinnen overtreders aan de regels dienen te voldoen en zich daar dan ook aan houden. Een cultuur van dreigen maar vervolgens niet uitvoeren is namelijk funest voor het gezag van het bestuur''.

Hij vindt wel dat bestuurders moeten `meedenken' met bedrijven, bijvoorbeeld waar het gaat om uitleg van relevante regelgeving. Ook is Slump het niet met Oosting eens dat onderhandelen met overtreders uit den boze is. ,,Als de overheid naar de overtreder maar volstrekt duidelijk is dat de overtreding binnen afzienbare tijd moet zijn beëindigd, dan kunnen over de uitvoering en de exacte termijn best afspraken worden gemaakt.''

Overigens grijpen bestuurders het argument dat er uitzicht is op legalisatie, nog wel eens aan om een gedoogsituatie te laten voortduren als die voor de rechter komt. Maar ze komen er niet mee weg als ze geen harde afspraken hebben gemaakt met de overtreder. ,,Wat vage beloften over en weer is niet voldoende'', aldus Slump. ,,De rechter wil in elk geval een termijn horen waarbinnen de overtreding ongedaan moet worden gemaakt.''

Er zijn nog andere argumenten om illegale situaties te gedogen. De wethouder in Leiden die weigerde de eerdergenoemde bakkerij te sluiten, zei: ,,Als ik tegen de een optreed, hoe verhoudt zich dat tot de ander?'' Hij was bang dat de bakker naar de Raad van State zou stappen. ,,Dan was ik onderuitgehaald.''

,,Of ze zijn bang voor een schadeclaim'', vult Slump, die alle argumenten al een keer gehoord heeft, automatisch aan. ,,Het zijn echt niet altijd smoezen, maar soms verschuilen bestuurders zich er wel achter. Dan laten ze het liever aan de rechter over om een beslissing te nemen.''

De Raad van State en de Hoge Raad kunnen geen spraakmakende voorbeelden noemen van bedrijven die schadevergoeding hebben gekregen nadat bestuurders ten onrechte bestuursdwang tegen hen hadden gebruikt. ,,Toch is die angst niet helemaal ongegrond'', zegt een woordvoerder van de Raad van State. ,,Het aantal schadeclaims tegen overheden groeit. Gemeenten en provincies sluiten daartegen ook veel vaker verzekeringen af. Niemand wil de eerste zijn om een schadeclaim aan z'n broek te krijgen voor bijvoorbeeld het sluiten van een bedrijf dat geen vergunning heeft.''

Jurgens vindt het een ,,gunstige ontwikkeling'' dat de rechter zich vaker bemoeit met gedoogzaken. ,,Burgers en organisaties kunnen tegenwoordig tegen gedoogbeslissingen in beroep gaan bij de rechter. Het gedogen is daardoor uit de achterkamertjessfeer gehaald, controleerbaarder geworden.'' Nog niet controleerbaar genoeg, vindt Ombudsman Fernhout. ,,Slechts een klein gedeelte van de gedoogzaken komt voor de rechter, alleen de zaken die door burgers of milieuorganisaties worden aangekaart. De inspecties van de ministeries en de volksvertegenwoordigers zouden bestuurders structureel moeten vragen om inzicht te geven en verantwoording af te leggen over alle gedoogsituaties waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Voor de Nationale Ombudsman is daarbij zeker ook een rol weggelegd.''

Dit is het laatste deel van een serie over bestuursdwang. De eerdere delen verschenen op 17, 20, 21 en 22 maart.