Kwestie Macedonië kent alleen theoretische oplossingen

De gespannen situatie in Macedonië bewijst dat de NAVO op de Balkan in een positie is komen te verkeren waarin ze het nooit goed kan doen, vindt Jonathan Eyal. De Albanese kwestie kent slechts theoretische oplossingen.

Javier Solana, de hoge commissaris van de Europese Unie voor het buitenlands en veiligheidsbeleid, heeft zojuist zijn bezoek aan Macedonië afgesloten. Zijn gastheren rekenden op serieuze hulp bij de handhaving van de territoriale integriteit van Macedonië, die wordt bedreigd door Albanese extremisten. Solana heeft de Albanese guerrillastrijders veroordeeld als terroristen, de eerste keer dat die term door een westerse politicus werd gebruikt. Maar afgezien van die verzachtende woorden had de EU-afgezant heel weinig te bieden. Want het vermogen van de westerse regeringen om de toestand ter plaatse te beïnvloeden is vrij beperkt; bijna elke militaire actie die in Macedonië wordt ondernomen brengt ernstige risico's met zich mee.

Zoals altijd op de Balkan is het niet moeilijk om een somber scenario te schetsen. Binnen enkele weken zou er volgens de pessimisten een nieuwe Balkanoorlog kunnen uitbreken. Maar er zijn tal van redenen om aan te nemen dat het geweld in Macedonië geen kans krijgt om zich te verspreiden. Terwijl de interne zwakheden van Macedonië zijn blootgelegd, heeft het land tegelijk overal om zich heen mogelijke bondgenoten verworven. In wezen hebben de problemen in Macedonië letterlijk voor een nieuw patroon van bondgenootschappen op de Balkan gezorgd.

Om diverse historische en emotionele redenen hadden Bulgarije en Griekenland hun bedenkingen aangaande een onafhankelijke Macedonische staat. Die bedenkingen zijn nu verdwenen: Griekenland en Bulgarije zijn inmiddels de beste bondgenoten van Macedonië. Turkije had altijd al enige sympathie voor de Albanezen, maar Ankara is niet van plan nieuwe separatistische eisen op de Balkan te steunen. En Roemenië en Servië, de twee andere hoofdrolspelers in het gebied, hebben ook belang bij een handhaving van de huidige status quo. Al met al hebben de extremistische Albanezen dus geen kans een nieuwe Balkanoorlog te ontketenen: ze zijn te zwak om zo'n confrontatie vol te houden, moeten het stellen zonder enige internationale sympathie en vinden een verenigde Balkan-alliantie tegenover zich.

Maar daarmee is nog niet het acute probleem van Macedonië opgelost; de autoriteiten van de republiek weten maar al te goed dat hun internationale grenzen nu dan wel veilig mogen zijn, maar dat de interne cohesie van Macedonië gevaar blijft lopen. Het antwoord van de NAVO op de crisis was zwakjes, en verpakt in allerlei mooipraterij. Het bondgenootschap stelt dat het niet in het conflict kan ingrijpen omdat het `geen mandaat' heeft. Dat is je reinste onzin: de Macedonische regering wil de NAVO-troepen maar al te graag uitnodigen en een uitnodiging van een soevereine regering is zo ongeveer de beste legitimatie voor elke militaire actie.

In plaats van troepen te sturen heeft de NAVO beloofd de grens met Kosovo af te grendelen om infiltratie van terroristen en hun materieel te voorkomen. Dat is een noodzakelijke, maar niet echt wezenlijke stap. Nog afgezien van het feit dat er al heel veel wapens zijn binnengesmokkeld (en de extremisten in Macedonië al jarenlang nog veel meer militair materieel in handen hadden), zal de grens tussen Albanië en Macedonië altijd poreus blijven; de Albanese regering heeft nooit de paramilitaire formaties in het land kunnen uitschakelen en zal daar ook nu waarschijnlijk niet in slagen.

Theoretisch bestaat er nog een alternatief voor NAVO-ingrijpen – in de vorm van een Europese strijdmacht van het soort waarover in de Europese Unie al jaren wordt gesproken. Uit politiek oogpunt zou zulk Europees machtsvertoon zinvol zijn. Het zou de eerste echte beproeving zijn van de nieuwe veiligheidsregelingen op het continent, een klassiek voorbeeld van samenwerking tussen de Europese Unie en de NAVO. In menig opzicht zal een operatie in Macedonië hét voorbeeld zijn van de opzet van een nieuwe Europese veiligheidsstructuur, gesteund door een verbond van bereidwillige staten en ongeacht de bestaande instellingen waarvan zij formeel lid zijn. Daarbij dragen de Europeanen de last van hun eigen veiligheid en vormen ze een aanvulling op de NAVO in een conflict waarin het bondgenootschap als geheel niet betrokken wil raken.

Maar ook al zijn de politieke voordelen misschien aanlokkelijk dan blijven de militaire gevaren toch heel groot. Militair ingrijpen in Macedonië is misschien wel precies wat de militante Albanese elementen verwachten. Eenmaal ter plaatse kan een Europese strijdmacht maar twee dingen doen. Het kan ten eerste de Albanese terroristen aanpakken. Maar dat lokt een reactie uit in Kosovo; de KFOR-troepen daar worden dan onmiddellijk als vijanden van de Albanezen beschouwd. Probeert een Europese strijdmacht daarentegen neutraal te blijven, dan zullen de Albanese extremisten hun aanvallen verhevigen, in de hoop dat een internationale aanwezigheid tot de feitelijke deling van Macedonië leidt. De Albanese politieke leiders zullen elke dialoog met de regering van hun republiek afwijzen; ze zullen al hun eisen tot de internationale strijdmacht richten en voor elk dorp in Macedonië bescherming vragen. Binnen de kortste keren is de republiek dan verkaveld in kantons bewaakt door Europese troepen – een `Bosnische oplossing' met andere woorden.

De tegenzin bij Westerse regeringen om in te grijpen mondt niet uit in algehele inactiviteit. Er worden middelen beschikbaar gesteld voor het opleiden van de eigen Macedonische strijdkrachten. Ook wordt er met inlichtingen geholpen. Er zal politieke druk op de gematigde Albanese politieke leiders in de republiek worden uitgeoefend om zich te houden aan de coalitie-overeenkomst met de Macedonische regering.

De NAVO blijft verkeren in een positie waarin ze het niet goed kan doen. Ze verdedigt de Albanese aanspraken op zelfbestuur in Kosovo maar ontzegt hun het recht op algehele zelfbeschikking in die provincie of het genot van eenzelfde status in de rest van Servië of Macedonië. Een aantal westerse regeringen stelt inmiddels dat de oplossing misschien te vinden is in volledige onafhankelijkheid voor Kosovo, in de hoop dat dit in elk geval aan een deel van de Albanese eisen tegemoetkomt en de toestand in Macedonië tot rust brengt. De Joegoslavische autoriteiten, die heel goed weten dat ze het gezag over de provincie nooit meer terugkrijgen, zijn misschien wel over te halen om Kosovo zijn onafhankelijkheid te geven – in ruil voor waarborgen voor andere etnische minderheden daar en toegang tot een aantal Servische heilige en historische plaatsen. Maar die uitkomst hangt af van onderhandelingen tussen Joegoslavië en de Kosovaarse Albanezen, en die kunnen niet plaatsvinden zolang in het hele gebied geweld blijft woeden. Zolang bovendien de Macedonische territoriale integriteit op het spel staat, zullen alle Balkan-regeringen een onafhankelijk Kosovo eerder als onderdeel dan als oplossing van het probleem blijven beschouwen. En zo zal de 'Albanese kwestie' de Balkan nog jaren blijven achtervolgen, in theorie altijd oplosbaar maar in de praktijk onhanteerbaar. En ook Macedonië komt nu op de lijst van zieke Balkanlanden die voor hun voortbestaan totaal afhankelijk zijn van westerse bescherming.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.