Een economische idylle verstoord

Portugal riskeert, net als Ierland vorige maand, een reprimande van Brussel. Het land geeft onverminderd geld uit, terwijl de jaren van spectaculaire economische groei voorbij zijn. De Europese ministers van Financiën vellen aanstaande maandag een oordeel over de Portugese begroting voor dit jaar. ,,Wij Portugezen hebben extreme gebeurtenissen nodig om in beweging te komen.''

De arme man van Europa draagt tegenwoordig een sjofel pak. Het aangezicht van Portugal is sinds de toetreding van het land tot de Europese Unie in het midden van de jaren tachtig sterk veranderd. De honderden kilometers snelweg die er sindsdien zijn bijgekomen, spreken boekdelen. Lissabon lijkt één grote autoreclame, met glimmende wagens die door de pittoreske straatjes zoeven.

Daarbij blijft het niet. Lissabon wil een derde brug over de Taag en een tweede vliegveld, tweede stad Porto wil een lichtgewicht stadsmetro en in het hele land komen straks nieuwe voetbalstadions met het oog op het Europees kampioenschap van 2004. De arme man bouwt en koopt zich suf, maar is hij gezond?

De brug in de buurt van Porto die eergisteren instortte – een ongeluk dat aan ruim zeventig mensen het leven kostte – doet vermoeden van niet. Ondanks de nieuwe autobanen langs de kust is een groot deel van de Portugese infrastructuur, vooral in het binnenland, nog steeds verouderd. Waar de snelweg eindigt, begint het oude Portugal, met gaten in de weg, krottenwijken en halfverlaten dorpjes.

Portugal was van 1995 tot 1999 na Ierland de snelst groeiende economie van Europa. Het bruto binnenlands product (bbp) groeide tijdens die periode jaarlijks gemiddeld met 3,3 procent. De gemiddelde economische groei in de eurozone bedroeg in die periode 2,2 procent. Maar vorig jaar groeide de Portugese economie voor het eerst in jaren niet sneller dan het EU-gemiddelde. Voor 2001 verwacht de Portugese centrale bank (Banco de Portugal) dat de economie met 2,75 procent zal groeien. In de eurozone zal dat iets minder dan 3 procent zijn.

Brussel houdt Portugal momenteel nauwgezet in de gaten, de indrukwekkende inhaalslag van de laatste jaren ten spijt. Portugal heeft de voorspoed niet gebruikt om het begrotingstekort om te zetten in een overschot, zoals bijvoorbeeld Ierland dat wel heeft klaargespeeld. De welvaart is grotendeels weer uitgegeven.

De groeivertraging in eigen land en de boze blikken uit Brussel hebben Portugese consumenten pessimistisch gemaakt. Dat gevoel wordt versterkt door het besef dat Portugal vanaf 2006 op `eigen' benen staat. De financiële hulppakketten van de Europese Unie zullen zich rond die tijd richting Oost-Europa verplaatsen. Momenteel is het inkomen per hoofd in Portugal ruim 75 procent van het Europese gemiddelde. Het resterende gat kan niet zomaar in een paar jaar worden dichtgelopen.

Vitor Constancio, de president van de Portugese centrale bank, vindt het pessimisme van zijn landgenoten niet zorgelijk. ,,Fluctuaties in het consumentenvertrouwen zijn gebruikelijk'', zegt hij in een gesprek in zijn kantoor in hartje Lissabon. ,,Het bedrijfsleven heeft overigens helemaal geen neerslachtige houding. Er wordt groei verwacht – misschien niet zoveel als voorheen, maar toch.'' De afkoeling van de economie is ,,nodig en onvermijdelijk'', aldus Constancio. Er is een einde gekomen aan het overdreven optimisme dat Portugal de laatse jaren in zijn greep had.

In de tweede helft van de jaren negentig gingen de rentetarieven in Portugal, onder invloed van de eurozone, sterk omlaag van ongeveer 18 procent naar 6 procent. ,,En het voelde alsof het voor eeuwig door zou gaan'', zegt Miguel Beleza, in de jaren negentig president van de centrale bank en minister van Financiën, en tegenwoordig werkzaam bij Banco Comercial Português. Nieuwe auto's, wasmachines en huizen lagen plotseling binnen handbereik. Banken waren niet alleen bereid, maar via de Europese geldmarkten ook in staat om leningen te verstrekken.

,,De enorme vraag onder consumenten kwam als een volslagen verrassing'', zegt de econome Teodora Cardoso van Banco Português de Investimento. ,,Het was ieders verwachting dat Portugal na toetreding tot de eurozone de riem strakker moest gaan aantrekken. Het tegenovergestelde bleek het geval.'' Begin jaren negentig bedroeg de totale schuld van huishoudens gemiddeld 19 procent van het besteedbare inkomen. Aan het einde van het decennium was dat 80 procent.

Ook de Portugese overheid voelde zich rijk. De rentelasten drukten minder op de begroting, de aangewakkerde consumptie zorgde voor veel belastinginkomsten. Het begrotingstekort nam af zonder dat er minder werd uitgegeven. Beleza: ,,De Europese criteria waaraan Portugal moest voldoen voor toetreding tot de eurozone [in 1999], konden zonder grote inspanningen worden gehaald.'' De staatsschuld nam zelfs toe. Er werden in vijf jaar tijd 50.000 nieuwe ambtenaren aangesteld; volgens een andere telling zelfs 100.000. Portugal heeft het uitgavenpatroon van een Noord-Europees land, zeggen economen.

De rentetarieven voor consumenten zijn inmiddels verhoogd, tot ongeveer 8 procent. ,,De Portugezen begrijpen nu voor het eerst dat de rente ook omhoog kan'', aldus centrale bankpresident Constancio. ,,Huishoudens zijn momenteel bezig met het herstellen van de spaartegoeden die de laatste jaren zijn uitgeput.''

,,We waren niet bezorgd, want we kwamen ook van heel laag'', zegt de econome Cardoso. ,,Maar na een tijdje begon het op te vallen.'' Het Portugese ministerie van Financiën bood weinig inzicht in zijn eigen handel en wandel. ,,De verstrekte informatie was summier, onvolledig en moeilijk te begrijpen'', zegt ze. ,,Maar het begrotingstekort werd kleiner, iedereen was blij, niemand durfde de idylle te verstoren. Achteraf was het optimisme overdreven.''

Wat het eerst begon op te vallen, waren de tekorten op de lopende rekening. De geldstroom richting Portugal groeide sneller dan de stroom naar buiten toe. Maar volgens Beleza was dat niet het grootste probleem. ,,We zijn in de Europese context te klein om verschil uit te maken'', zegt hij. ,,Het Europese renteniveau is niet van ons afhankelijk. Daardoor kunnen we nog steeds veel blijven lenen in andere landen.'' Beleza maakt zich veel meer zorgen over het uitgavenpatroon van de Portugese regering. ,,De explosieve groei van het ambtenarenapparaat valt niet te rationaliseren. Ook het systeem van sociale zekerheid is veel te duur'', aldus de econoom.

Ook Cardoso is bekend met de spilzucht van de overheid. Zij is uitgenodigd om zitting te nemen in een speciale commissie die gaat bekijken hoe de uitgaven omlaag kunnen. Ze vertelt: ,,Het is niet de grootte van het budget die me heeft verbaasd, maar de starheid en irrationaliteit van het begrotingsproces in Portugal.'' De regering is volgens Cardoso geen baas over het eigen budget.

De socialistische premier Antonio Guterres heeft een minieme meerderheid achter zich in het parlement. Alle begrotingsvoorstellen – ook die van de oppositie – maken daardoor een goede kans om te worden aangenomen. De regering mag vervolgens uitzoeken waar het geld vandaan moet komen. ,,Het parlement stuwt het budget op die manier veel te veel omhoog'', zegt Cardoso. ,,Het budget is te weinig in overeenstemming met de macro-economische realiteit.'' Het overdreven optimisme is nog niet omgezet in realisme.

Beleza betwijfelt overigens of de regering zelf zo overtuigd is van de noodzaak tot bezuinigingen. Zo is de prijs van brandstof al ruim een jaar bevroren (los van enkele lichte prijsstijgingen) uit vrees voor wilde wegblokkades zoals in de rest van Europa en omdat het eind 1999 verkiezingstijd was. Door de maatregel loopt de Portugese regering naar schatting 600 miljoen euro aan accijnzen mis. ,,De rellen zijn ons bespaard gebleven – dat is waar'', zegt Cardoso. ,,Het gaat echter om heel veel geld.'' Dat bedrag moet nu ergens anders vandaan komen.

,,We proberen de regering heel veel te waarschuwen'', zegt Constancio van de Banco de Portugal met een ironische ondertoon. ,,De begroting van dit jaar ziet er ook beter uit dan die van vorig jaar.'' De vraag is of de Europese Commissie dat ook vindt. Twee weken geleden maande de Europese Commissie Portugal tot matiging van de uitgaven, nadat het land eerder had besloten tot een belastingverlaging. Brussel denkt niet dat Portugal de gemiste belastinginkomsten elders in het budget kan opvangen. Aanstaande maandag zal de Europese raad van ministers van Financiën een oordeel vellen over de Portugese begroting van dit jaar. Portugal maakt goede kans om na Ierland het tweede land te worden dat – binnen een maand – officieel op de vingers wordt getikt door Brussel.

Het Portugese begrotingstekort wordt voor dit jaar geschat op 1,4 procent van het bbp, terwijl het EU-gemiddelde (exclusief Griekenland) zal uitkomen op 0,5 procent. Dat is inclusief het geld dat met de verkoop van UMTS-vergunningen (voor geavanceerde mobiele telefonie) is geïncasseerd. Zonder die opbrengst komt het begrotingstekort op 1,8 procent uit. ,,Dat is nog steeds laag'', vindt centrale bankpresident Constancio.

De Brusselse reprimande komt op een vervelend moment. Portugal zit verlegen om investeringen, zowel binnen- als buitenlandse. ,,Portugezen stoppen hun geld graag in huizen'', zegt Beleza. ,,Dat is heel aangenaam voor het levenscomfort, maar de export neemt er niet door toe.'' Volgens de oud-minister heeft Portugal veel te lang gewacht met het verlagen van de belastingen. Sterker nog, de belastingen zijn tot nu toe vooral verhoogd. Voor sommige Portugese bedrijven is dit aanleiding geweest hun houdstermaatschappijen naar het buitenland te verhuizen. Zo zijn verschillende activiteiten van Portugal Telecom en het multimediaconglomeraat Sonae statutair gevestigd in Nederland. En nu Portugal dan eindelijk de belastingen verlaagt, wordt er in Brussel gegromd.

Momenteel is de verwachting dat Portugal ongeveer vanaf 2003 een evenwichtige begroting zal hebben. Beleza zegt tussen de regels door dat Portugal zich eigenlijk moet schamen. ,,De Europese `crisis' van 1999 heeft ons niet geraakt, dus ons begrotingstekort had sneller naar beneden gemoeten. We groeien uiteindelijk niet zo hard als we hadden gekund.'' Cardoso concludeert dat Portugal ,,in het verleden meer in overeenstemming met Europa'' is geweest dan nu. Beleza: ,,Wij Portugezen hebben extreme gebeurtenissen nodig om in beweging te komen.''