De cijfermist van de Spoorwegen

De Nederlandse Spoorwegen zijn een knooppunt van maatschappelijke belangen, een ontvanger van overheidsgeld en eigendom van de staat. Reden genoeg om reikhalzend uit te zien naar het jaarverslag, dat overmorgen verschijnt. De financiële verantwoording van NS is echter mistig en laat veel ruimte om te schuiven met posten. Tot ergernis van bijvoorbeeld de Tweede Kamer. ,,De transparantie van de NS-cijfers is al jaren een onderwerp van discussie.''

Een gele schicht langs een perron doet een trein vermoeden – een trein die wellicht hard op weg is naar een veelbelovende toekomst. Het jaarverslag van de Nederlandse Spoorwegen over het jaar 1999 vertelt met de omslagfoto al wat de NS wil uitstralen: een dynamisch en zelfstandig bedrijf dat helemaal klaar is voor de markt en privatisering. ,,Vier grafieken maken in één oogopslag duidelijk wat het effect is geweest van de verzelfstandiging van NS in 1994 op de tarieven, de overheidssubsidie, de vervoersomvang en het resultaat'', is de eerste mededeling van NS onder het kopje Ontwikkeling sinds de verzelfstandiging.

In één oogopslag leren de grafieken inderdaad dat de tarieven zijn gematigd, meer reizigerskilometers zijn gemaakt, de winst is gestegen en de financiële overheidsbijdrage in de exploitatie van het reizigersvervoer ,,volledig [is] afgebouwd''. Een tweede blik roept echter vooral herinneringen op aan Mark Twains gevleugelde uitspraak over lies, damned lies and statistics. Hoezo is de overheidssubsidie verdwenen? De Nederlandse overheid betaalt volgens cijfers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat in 1999 een bedrag van 173,9 miljoen gulden voor de exploitatie van de onrendabele lijnen, maar dat houdt NS buiten de statistiek. ,,De onderneming is financieel krachtiger en transparanter geworden'', schrijft de president-directeur – dan nog R. den Besten – trots in het voorwoord.

De net aangetreden president-directeur, J. Huisinga, presenteert overmorgen zijn eerste jaarverslag, over het jaar 2000. De kans dat NS financieel nog krachtiger is geworden is groot, gezien de eerdere voorspellingen van de directie. Dat NS ook transparanter zal zijn, ligt minder voor de hand, gezien de ervaringen met de NS-cijfers. ,,De transparantie van de NS-cijfers is al jaren een onderwerp van discussie. De cijfers zijn nogal impliciet, om niet te zeggen verhullend'', meent Tweede-Kamerlid P. Hofstra (VVD). Zijn collega R. van Gijzel (PvdA) zegt: ,,De cijfers van NS zijn sinds de verzelfstandiging een probleem.''

Als een onderneming een knooppunt is van belangen, dan geldt dat des te sterker voor NS. Monopolist NS voorziet in een maatschappelijke basisbehoefte door treinen te laten rijden op een van de dichtste spoorwegnetten ter wereld. Om deze maatschappelijke belangen in het oog te houden, omdat NS staatseigendom is en omdat er overheidsgeld naar de spoorwegen vloeit, willen de politici zicht houden op de nationale spoorwegmaatschappij. De Tweede Kamer krijgt via minister Netelenbos (Verkeer en Waterstaat), verantwoordelijk voor het verzelfstandigde staatsbedrijf, niet het gewenste beeld. ,,Ik wil zoveel mogelijk weten, om te zien of de NS de taken goed uitvoert. Maar of het nu gaat om het aantal tonnen per kilometer goederenvervoer, de hoeveelheid zitplaatsen of het aantal conducteurs, de minister geeft alle cijfers met een slag om de arm'', moppert Tweede-Kamerlid H. van Bommel (SP). Ook voor de financiële cijfers van NS geldt de vraag: wat zijn ze eigenlijk waard?

Naast de treinstations, die nu in hoog tempo worden omgebouwd tot winkelpaleizen, vormen de treinen op het kernnet de kroonjuwelen van NS. Het Hoofd Rail Net (HRN), zoals deze rails in het ambtelijk jargon heten, is dankzij dikke reizigersstromen het profijtelijke deel van het landelijke spoorwegnet. NS krijgt dit jaar hoogstwaarschijnlijk een concessie voor tien jaar om treinen te laten rijden op het kernnet, waarvan de rails eigendom zijn van de overheid. De onderneming betaalt de overheid pas voor de concessie als het rendement op het kernnet (de winst als percentage van het geïnvesteerd vermogen) uitkomt boven de tien procent. De overheid heeft er dus belang bij te weten hoe groot de return on investment – de ROI, zoals het rendement in het accountantsjargon wordt aangeduid – is en hoe deze wordt berekend.

Het jaarverslag geeft wel cijfers over de prestaties van NS Reizigers (NSR), maar onder deze divisie vallen behalve het kernnet ook het internationale reizigersvervoer en de exploitatie van de zogeheten onrendabele lijnen. Aparte cijfers over het kernnet worden niet gegeven. In opdracht van minister Netelenbos en NS heeft het bureau OC&C daarom een onderzoek gedaan naar het te verwachten rendement op het Hoofd Rail Net. De conclusie van het rapport, waarvan een samenvatting naar de Kamer is gestuurd, is dat de ROI, die over het jaar 1999 nog 14,3 procent was, de komende jaren zal schommelen tussen de 5,3 en de 7,8 procent – afhankelijk van de hoogte van de tarieven.

Dat is ruim onder de 10 procent en het hele OC&C-rapport lijkt er ook op geschreven om de staat geen overwinsten te hoeven uitkeren. Is de toon van het jaarverslag – met een beursgang nog in het vooruitzicht – juichend, die in het OC&C-onderzoek is somber. NS zal meer geld kunnen halen uit het kernnet door de groei van het aantal reizigers en een verbetering van de efficiency. Dat wordt meer dan tenietgedaan door in de eerste plaats de vergoeding die de NS aan de overheid moet gaan betalen voor het gebruik van het spoor (oplopend tot 200 miljoen gulden in 2005). Maar ook door voorinvesteringen, het doen van al dan niet achterstallig onderhoud en het prestatiecontract, dat extra investeringen vergt. ,,Dat zag je ook altijd in de elektriciteitssector. Zodra de winst zo groot dreigde te worden dat de tarieven omlaag zouden moeten, werd er snel flink geïnvesteerd'', zegt de bestuurskundige P. Boorsma, hoogleraar openbare financiën in Twente.

Bovendien is het de vraag hoe hard de verwachte rendementscijfers zijn. OC&C geeft geen absolute cijfers over de verwachte winst op het kernnet en evenmin over het vermogen, waaraan de winst wordt afgemeten. ,,Het OC&C-rapport is heel vaag. Dat was voor ons vorig jaar reden om vooralsnog niet in te stemmen met de concessie voor de NS. `Je houdt het proces tegen', riepen andere partijen, maar ik kan toch de concessie niet beoordelen als ik geen inzicht heb in de cijfers'', zegt Kamerlid Van Gijzel (PvdA). Van Gijzel doelt daarbij ook op het feit dat op geen enkele manier duidelijk is hoe de cijfers over het kernnet samenhangen met de cijfers over met name de onrendabele lijnen.

NS Reizigers exploiteert ongeveer dertig onrendabele lijnen, waarvoor de Nederlandse overheid geld heeft bijgepast. De NS geeft – evenmin als over het internationale reizigersvervoer – geen cijfers over dit zogeheten contractvervoer. ,,We hebben daar ooit een bedrag ineens voor gegeven, maar hoe staat het er nu mee? Zijn de kosten nog net zo hoog als destijds? Welke indirecte kosten worden daaraan toegerekend?'' vraagt Van Gijzel zich af.

In een officiële reactie zegt het ministerie van Verkeer en Waterstaat dat het dergelijke informatie niet hoeft te krijgen, omdat het als aandeelhouder van de NS niet streeft naar maximalisatie van de winst, maar naar goed vervoer: ,,Wij hebben de cijfers van het hoofdnet. Die van de contractsector zijn niet zo belangrijk zolang ze hun contract maar uitvoeren.'' Een ingewijde op het ministerie uit zich echter veel kritischer: ,,In mijn ogen is NSR infotechnisch gezien een zeer lastige partij. Er kan werkelijk nooit wat, en al zeker niet op een manier die een gedegen controle mogelijk maakt.''

Door het ontbreken van aparte cijfers over de drie activiteiten van NSR, is het onmogelijk om een integraal beeld te krijgen van het reizigersvervoer, en de verschillende rendementen op kernnet en contractvervoer. Een lastig parket voor het ministerie, dat afzonderlijke onderhandelingen met de NS voert over beide activiteiten. Het is alsof minister Netelenbos simultaan een potje kaart met twee tegenstanders zonder dat ze weet of die tegenstanders elkaar onder tafel kaarten doorspelen. ,,Natuurlijk bieden deze verschillende activiteiten de mogelijkheid om onderling te schuiven met kosten en opbrengsten tussen bijvoorbeeld de gesubsidieerde lijnen en de operatie op het hoofdnet'', zegt P. Lakeman van de Stichting Onderzoek bedrijfsinformatie (Sobi): ,,Dus voor een verantwoord beeld van het rendement moeten aparte cijfers gegeven worden voor het hoofdnet, de contractvervoer en het internationale reizigersvervoer.''

In Den Haag krijgt dat idee ruime bijval. De eerder geciteerde ingewijde op het ministerie betitelt deze cijfers als ,,basale essentiële info''. De Tweede-Kamerfracties van PvdA, VVD, D66 en SP kondigen desgevraagd aan deze informatie te zullen eisen bij minister Netelenbos. Het CDA heeft in januari al een brief gestuurd met een verzoek om aanvullende financiële informatie. ,,Zonder deze cijfers wordt het afgeven van een concesssie het afgeven van een blanco cheque'', zegt Van Bommel (SP). Met andere woorden: om goed toezicht te kunnen houden heeft de Kamer de cijfers nodig.

Het boven water halen van de ontbrekende cijfers lijkt ook een typisch karwei voor de Algemene Rekenkamer, de waakhond voor de overheidsuitgaven. ,,De Rekenkamer heeft in deze geen onderzoeksbevoegdheid'', zegt evenwel woordvoerder O. Ramadan. ,,Wij hebben volgens de Comptabiliteitswet de bevoegdheid om te kijken naar staatsdeelnemingen, maar het is wel een heel beperkte bevoegdheid. We mogen ons alleen richten op de holding NS. Het prestatiecontract is gesloten tussen de minister en een werkmaatschappij van de NS – daar gaan we niet over.'' Dat lijkt een lek in de Comptabiliteitswet. ,,Daarover hebben wij geen officieel standpunt.''

Het Burgerlijk Wetboek, waarin staat wat ondernemingen aan informatie moeten geven, biedt volgens sommige experts voldoende middelen om van de NS uitgesplitste cijfers te eisen. Lakeman zegt: ,,Artikel 362 verplicht de onderneming om inzicht te geven in de wijze waarop het resultaat tot stand is gekomen. Dat is nadrukkelijk een minimumbepaling: de rechter kan je verplichten om meer informatie te verstrekken dan wettelijk is vastgelegd. In dit geval maak je een goede kans met een jaarrekeningprocedure bij de Ondernemingskamer.'' Ook registeraccountant Frank Bos, die als partner bij Ernst & Young is belast met speciale projecten, leidt uit de wet af dat de NS in ieder geval het ministerie meer inzicht zou moeten verschaffen: ,,Juist omdat een tekort in het resultaat van een van de hoofdactiviteiten uit openbare middelen wordt gesubsidieerd.''

Accountant J. Backhuys, die als director bij PriceWaterhouseCoopers is belast met verslaggevingsvraagstukken en ook voorzitter is van de Nivra-commissie die richtlijnen voor de jaarverslagen uitvaardigt, ziet meer in de nieuwe richtlijn voor `segmentatie', ofwel de informatie over onderdelen van de onderneming. ,,Het is een internationale trend dat steeds meer om cijfers van segmenten wordt gevraagd. Een belangrijk criterium daarbij is: hoe wordt de onderneming aangestuurd? Als de onderneming zelf segmenten onderscheidt, dan moeten er van die segmenten ook cijfers worden gegeven.'' Dat geldt echter alleen voor beursgenoteerde ondernemingen en dat is NS niet.

Bestuurskundige Boorsma vindt echter dat NS bij de informatieverstrekking niet moet millimeteren. ,,Een onderneming moet zoveel openheid geven dat er nooit een discussie kan ontstaan over de vraag of ze net wel of net niet aan de minimumvereisten voldoen'', zegt Boorsma, die dit onderbouwt met een kleine theoretische uitstap. ,,In de verhouding tussen de principaal (overheid) en de agent (NS) is er sprake van of strikte controle of van bonding, het zodanig scheppen van vertrouwen dat de principaal niet voortdurend strikt hoeft te controleren. In dit geval moet de bonding door de NS beginnen met het maken van een verrekte goed jaarverslag.''