De overheid moet gemoderniseerd worden

Politici moeten na de rampen in Enschede en Volendam hun energie steken in de modernisering van de overheid, meent Wim Derksen.

Een culturele revolutie – daarvoor pleit M. Oosting, voorzitter van de gelijknamige commissie die de vuurwerkramp in Enschede heeft onderzocht. Toen het rapport van de commissie-Oosting vorige week woensdag verscheen, bepleitte minister De Vries van Binnenlandse Zaken een nieuwe overheid. De overheid heeft te veel steken laten vallen, om haar verder ongemoeid te laten. De vraag is: aan wat voor soort overheid bestaat behoefte? Moet de overheid de rug weer recht houden? Moet er meer toezicht zijn, niet alleen in de samenleving, maar ook binnen diezelfde overheid? Moet de verkokering binnen de overheid effectief worden bestreden?

Het klinkt erg bekend. Niet alleen zijn dergelijke wensen al vaker geuit (vooral als iets mis was gegaan), ze klinken ook nostalgisch. Willen velen niet vooral terug naar de overheid uit hun eigen jeugd – de jaren '50 van de afgelopen eeuw? Daarmee zou de vernieuwing van de overheid tot mislukken zijn gedoemd. Veel veranderingen die de overheid in de laatste decennia heeft doorgemaakt, hangen immers nauw samen met veranderingen die zich in die tijd in de samenleving hebben voltrokken. Die laten zich niet terugdraaien. Het komt erop aan om de overheid binnen de nieuwe context beter te laten functioneren. In dat licht stemmen niet alle reacties op het rapport-Oosting even hoopvol.

Zo stemt de roep om `meer regels', `meer toezicht', `meer coördinatie' en al die (andere) adviezen om de bestuurlijke fragmentatie (verkokering) tegen te gaan, huiverig. Natuurlijk is het afkeurenswaardig als diensten langs elkaar heen werken, zeker als rampen daarvan het gevolg zijn. Maar tegelijkertijd kan niet ontkend worden dat de bestuurlijke fragmentatie een afspiegeling vormt van de toenemende fragmentatie in de samenleving. De onderverdeling in departementen stemt meer met de fragmentatie van ons leven overeen dan we wellicht willen aannemen. De gefragmenteerde wijze waarop belangen worden gearticuleerd is vaak meer oorzaak dan gevolg van de verkokering bij de overheid. En ook binnen de samenleving wordt het debat vaak heel gefragmenteerd gevoerd. Zo verstaan een werkloze en een milieuactivist elkaar even slecht als de ministeries van Sociale Zaken en Milieu. Omdat de bestuurlijke fragmentatie zo'n stevig maatschappelijk fundament blijkt te hebben, zal één nieuw toezichtorgaan of zullen een paar nieuwe regels niet toereikend zijn.

De overheid wordt met zoveel verlangens opgezadeld, dat zij niet meer in staat is om adequaat aan al die verlangens te voldoen. Dat vraagt om een andere verdeling van verantwoordelijkheden. We moeten minder van de overheid verlangen en meer van de burgers. Dus niet meer maar minder regels. Paradoxaal genoeg kan de overheid dan wel eens beter in staat zijn de veiligheid van burgers te garanderen; niet door de burgers overal tegen te beschermen, maar door een krachtig nachtwaker te zijn bij de bronnen van het ergste kwaad. De politiek kan bij een dergelijke verantwoordelijkheidsverdeling niet meer het doorgeefluik zijn voor alle maatschappelijke wensen. De politiek moet aangeven waar de grenzen van de overheid liggen en waar de eigen verantwoordelijkheid van burgers begint.

Het pleidooi voor `meer handhaving', `meer straffen' etc. stemt eveneens huiverig. De `bevelshuishouding' van de jaren '50 is allang vervangen door een `onderhandelingshuishouding'. Dit geldt niet alleen voor de verhoudingen binnen de overheid, maar ook voor de relatie tussen overheid en samenleving. Hoezeer de overheid een speciale positie blijft innemen in de samenleving, zijn burgers en bedrijven tegenwoordig toch vooral geneigd eerst hun eigen afwegingen te maken. Die mondigheid is in veel opzichten winst, maar heeft het tegelijkertijd voor de overheid niet gemakkelijker gemaakt. Onderhandelen met burgers en bedrijven is meestal onvermijdelijk geworden. In dat licht is de roep op `meer handhaving' wel begrijpelijk, maar ook weinig vruchtbaar. Het zou beter zijn indien de overheid leert het onderhandelingsspel goed en hard te spelen en private overtreders meteen voor de rechter te dagen. Dus wel blijven onderhandelen, maar zonder de schuchterheid die de overheid in die rol nog vaak kenmerkt.

Ook kan de toegenomen mondigheid van burgers beter worden benut. Waarom worden burgers niet meer ingeschakeld bij veiligheidspreventie? Waarom stimuleert de overheid niet meer dat wijkorganisaties de veiligheid in hun eigen wijk in de gaten houden? Waarom hebben scholen geen `veiligheids-Kemakeur' waarop ze door de ouders van de kinderen kunnen worden aangesproken? Ook in dat opzicht kunnen burgers voor veel meer zelf verantwoordelijk worden gemaakt.

Ook de gedachte, onder anderen door Oosting geuit, dat de overheid in staat zou zijn om rampen te voorkomen (op voorwaarde natuurlijk van: `rechte rug' en `orde op zaken stellen') doet geen recht aan de werkelijkheid. Niet alleen leven we in een risicomaatschappij, waarin risico's moeten worden geaccepteerd. Ook laat de fragmenterende en internationaal opererende samenleving zich steeds minder kennen voor de nationale overheid. Wie tegen die achtergrond de hoop wekt dat de overheid rampen kan voorkomen, legt een belangrijke kiem voor nieuwe frustraties. Beter is het om op die `ongekende samenleving' en die `risicomaatschappij' in te spelen. Dat kan bijvoorbeeld door juist niet alle bevoegdheden te centraliseren, maar door verantwoordelijkheden meer op lagere niveaus te situeren. Dat kan door de kansen op grote ongelukken zo klein mogelijk te houden (niet bouwen in rivierbeddingen, geen uitbreidingen van Schiphol, etc.).

Natuurlijk moet de overheid beter functioneren. Daartoe oproepen, onder meer door middel van een `culturele revolutie', is louter positief. Laten de politici de rampen in Enschede en Volendam daartoe aangrijpen. Laten ze voor een krachtige reorganisatie ook de juiste voorwaarden scheppen door consequenties te verbinden aan hun politieke verantwoordelijkheid voor gemaakte fouten. Maar laten ze hun energie vooral steken in de modernisering van de overheid. Het zou jammer zijn als zij in hun poging de overheid te vernieuwen het veranderde maatschappelijke decor miskennen.

Prof.dr. W. Derksen is hoogleraar bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.