Oosting had schuldigen moeten aanwijzen

De commissie-Oosting, die de vuurwerkramp in Enschede onderzoccht, was bevoegd een concreet oordeel uit te spreken over de schuldvraag, vindt Nick Huls.

De advocaat R.W. Polak betoogde maandag op de Opiniepagina dat een onderzoekscommissie zich moet beperken tot het vaststellen van de feiten. Het oordelen en het aanwijzen van schuldigen zou een dergelijke commissie beter aan de rechter en politieke organen kunnen overlaten.

Polak zet twee werelden tegenover elkaar. Enerzijds is er de wereld van politici en bestuurders, die ervoor gekozen hebben te worden beoordeeld naar vage en aan mode onderhevige normen. Politiek kan een vuil spel zijn en de uitkomsten zijn lang niet altijd fair. Daartegenover zet hij de burgers en bedrijven, wier strafrechtelijke schuld en civielrechtelijke aansprakelijkheid uitsluitend kunnen worden vastgesteld na een zorgvuldig, eerlijk proces waarin onafhankelijke rechters het laatste woord hebben.

Omdat de commissie-Oosting geen wettelijke status heeft, is zij volgens Polak niet democratisch gelegitimeerd om gezaghebbend oordelen uit te spreken en schuldigen aan te wijzen. Hij zal dus tevreden zijn over het eindrapport van de commissie-Oosting, waarin de schuldvraag niet expliciet wordt beantwoord.

Er zijn echter forse bezwaren tegen deze formalistische zienswijze, die ertoe leidt dat de nasleep van de ramp zal smoren in gefragmenteerde en trage verantwoordingsprocessen in zeer verschillende gremia en aan de hand van uiteenlopende normen: een strafrechtelijke vervolging hier, een letselschadezaak daar, en moties van afkeuring en plannen van aanpak op gemeentelijk, provinciaal en rijksniveau. Kortom, de verkokerde overheid herneemt haar vertrouwde loop, terwijl de kans op een integrale reactie niet wordt benut.

Tegenover Polak stel ik dat de commissie-Oosting vanwege haar brede mandaat juist wel volledig gelegitimeerd is om een concreet oordeel uit te spreken over de schuldvraag. De commissie is geen rechterlijk college, maar haar onafhankelijkheid staat buiten kijf. De brede samenstelling, de middelen en de tijd die zij ter beschikking had, de verschillende soorten expertise die erin vertegenwoordigd zijn en de vrijheid die de commissie bij haar opdracht is gegeven, vormde juist een solide basis voor een brede aanpak.

De tegenstelling die Polak construeert tussen de strikt genormeerde en procedureel correcte wereld van het recht en het unfaire politiek bestuurlijke proces is onjuist en achterhaald. Onjuist omdat ook de civielrechtelijke aansprakelijkheid van burgers en bedrijven wordt vastgesteld aan de hand van open betamelijkheidsnormen waarbij de rechter achteraf oordeelt wat hij in een concreet geval zorgvuldig vindt.

Polaks beeld is verder achterhaald omdat de Nederlandse bestuurscultuur zich al enige tijd heeft verwijderd van de rechtstatelijke kaders die Montesquieu formuleerde. Tegenwoordig kiest de overheid voor `netwerksturing', onderhandelend bestuur en streeft ze naar `win-win'-situaties in publiek-private samenwerkingsprocessen. De scheiding tussen het publieke domein en het private belang is in de praktijk vaak poreus. Men kan dit betreuren, maar een terugkeer naar de oude verhoudingen is volkomen illusoir. Als er dan zaken fout gaan, is het veel te gemakkelijk een dubbele moraal te prediken.

Ik verwerp de stelling dat tegenover politici en bestuurders alles geoorloofd is, maar dat burgers en bedrijven lammeren zijn wier onschuld vaststaat tot het tegendeel bewezen is. Deze schets past in het credo van Ronald Reagan dat de overheid `niet de oplossing, maar het probleem' is. De afgelopen decennia is er een langdurig en intensief ideologisch offensief ontketend waarbij de markt werd verheerlijkt en overheidsregulering vooral werd gezien als `last voor het bedrijfsleven'. In een door technologische en economische impulsen gedreven risicomaatschappij zijn deskundige en onafhankelijke controleambtenaren echter bitter hard nodig. Maar de overheid is haar traditionele gezagspositie kwijtgeraakt en er is een gebrek aan zelfvertrouwen ontstaan. Nederland is terechtgekomen in een situatie van private rijkdom en publieke armoede, ook in normatief opzicht. In de handhavingssfeer verloor het stoere `je maintiendrai' steeds meer terrein aan het dubbelzinnige `we komen er samen wel uit' .

In de tijd dat de overheid voor zichzelf de terugtred predikte en de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven onderstreepte, heeft zij zelf iets stuurloos gekregen. Er bestaat geen duidelijke normatieve visie meer op de rol van de overheid. De verschillende publieke en private belanghebbenden zien zichzelf als `ketenpartners', zonder duidelijk afgebakende eigen verantwoordelijkheden.

De `win-win'-retoriek uit het keten- en netwerkrepertoire verstomt echter zodra er doden vallen en omvangrijke schade wordt aangericht. Dan kijkt iedereen ineeens weer uitsluitend naar de overheid, die diep in de buidel moet tasten. Dit is echter een verkeerde reflex. Niemand wordt wijzer van een niet-gekozen burgemeester die symbolisch zijn ambtsketen aan de wilgen hangt. We moeten dieper graven, en de verantwoordelijkheden van het bedrijfsleven mogen niet onbesproken blijven. Bij integraal veiligheidsbeleid hoort een dito ketenaansprakelijkheid voor de private en publieke partners.

Oosting c.s. hebben de schuldvraag weliswaar niet expliciet willen beantwoorden, maar zij spreken wel degelijk over een `tekortschietende' lokale overheid. Terecht heeft een Enschedese wethouder inmiddels besloten af te treden. Andere vragen zijn eveneens simpel te beantwoorden. De bedrijfsleiding van SE Fireworks kan zich niet verschuilen achter onwetendheid over de classificatie van vuurwerk, en uiteraard is minister De Grave volledig politiek verantwoordelijk voor een niet functionerend en onderbemand bureau van zijn departement.

Er zijn echter ook moeilijker vragen. Wie is politiek verantwoordelijk voor de langs elkaar heen werkende departementen? Art. 45 van de Grondwet bepaalt dat de ministerraad de eenheid van het beleid bevordert. De minister-president heeft op grond van het Reglement van Orde van de ministerraad de bevoegdheid om te beslissen welke minister verantwoordelijk is als daarover onduidelijkheid bestaat. Had de premier niet in moeten grijpen toen geen enkele minister de impasse meldde?

Aan de kant van het bedrijfsleven beperken de verantwoordingsvragen zich niet tot de leiding van SE Fireworks. Welke normen hebben branchegenoten en importeurs opgesteld en hoe zijn deze gehandhaafd? Het zou verder interessant zijn te weten hoe verzekeraars de risico's voor de locatie van gevaarlijke bedrijven inschatten en verdisconteren in de verzekeringspremie. Dit soort vragen speelt uiteraard bij meer riskante activiteiten dan alleen de opslag van vuurwerk. Burgers en bedrijven moeten meer prikkels krijgen om acht te slaan op de publieke veiligheid. De overheid kan het niet alleen.

Oosting c.s. roepen op tot een `culturele revolutie' bij de overheid en Minister de Vries antwoordt gretig dat `alles anders moet'. Het is voldoende dat deze terugtredende ketenpartner zonder richtinggevoel schuld bekent voor de dwaalwegen die hij heeft ingeslagen en zich herneemt. Het is gewenst dat alle verantwoordelijken, binnen en buiten de overheid, beoordeeld worden aan de hand van min of meer dezelfde normen. Noch voor terughoudendheid, noch voor de dubbele standaard, die Polak bepleitte, bestaat een goede grond.

Nick Huls is hoogleraar rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en de Universiteit Leiden.