Peper moet niet direct weer in het zadel worden geholpen

Het onderzoek van het openbaar ministerie heeft geen antwoord gegeven op alle vragen die de affaire-Peper heeft opgeroepen. De politieke conclusie die `Den Haag' supersnel aan het `onvoorwaardelijk sepot' verbindt, doet de wenkbrauwen fronsen, menen Hans van den Heuvel en Leo Huberts.

De zaak-Peper valt een `onvoorwaardelijk sepot' ten deel, waarmee na het extern accountantsonderzoek ook strafrechtelijk een einde komt aan de ophefverwekkende Rotterdamse declaratiecultuur onder het bewind van oud-burgemeester Peper.

Sommige redenen waarmee het onvoorwaardelijk sepot is omkleed, liggen voor de hand en kunnen inderdaad als verzachtende omstandigheden worden aangemerkt. Zo concludeert het openbaar ministerie dat het nadeel voor de gemeente is gecompenseerd door vrijwillige terugbetaling. Verder zou Peper door de maatschappelijke en politieke commotie rond zijn persoon al genoeg zijn gestraft, zowel privé als in zijn ambt. Ten slotte blijft het bedrag waarvoor de gemeente benadeeld is, beneden de grens (f. 12.000) die het openbaar ministerie trekt om tot vervolging over te gaan.

Maar het onderzoek van het OM heeft toch geen einde kunnen maken aan alle vragen die deze affaire heeft opgeroepen. Zo spreekt het sepot over `vermoedelijke schending' van het strafrecht (`meermalen gepleegd'), namelijk voor het (vermoedelijke) bedrag waarvoor Peper de gemeente Rotterdam heeft benadeeld. Het sepot doelt ook op het non-interventiebeginsel (de collegeleden bemoeiden zich niet met elkaar) en het laat-maar-waaien-declaratiegedrag van de top van het Rotterdamse gemeentebestuur, die voor hem als verzachtende omstandigheden gelden. Ten slotte constateert het OM dat Peper er toen (in 1990) ,,fysiek en mentaal slecht aan toe was'', hetgeen kennelijk geen beletsel vormde om een wereldstad te besturen, maar iemand als hoogste ambtsdrager wel vrij pleit van financiële en administratieve verantwoordelijkheid.

Hieruit kunnen voor de integriteit van het openbaar bestuur de volgende conclusies worden getrokken:

In de eerste plaats zijn er geen bewijzen gevonden voor delicten die zijn terug te voeren op het Wetboek van Strafrecht zoals corruptie, verduistering, bedrog, valsheid in geschrifte. Bijna negen maanden rechercheonderzoek naar mogelijk strafbare feiten heeft weinig opgeleverd. Maar in het onderzoek van de Rotterdamse Commissie tot Onderzoek van de Rekening (COR) en het accountantskantoor KPMG (800.000 declaraties) rees over enkele honderden posten grote twijfel, zoals partners en kinderen die mee op dienstreis gingen, creditkaartafrekeningen zonder verantwoording, privé-uitgaven op kosten van de gemeente. De conclusie was dat de burgemeester, op enige afstand gevolgd door een aantal wethouders, slordig, onzorgvuldig en nogal eens onrechtmatig had gedeclareerd. Het beeld van een bestuurscultuur ontstond, waarin het persoonlijke en het functionele door elkaar heen liepen, er geen afstand bestond tussen bestuur en zakenwereld en het collegiaal bestuur werd gekenmerkt door onderling wantrouwen en non-interventie.

Dit verschil in uitkomst tussen beide onderzoeken maakt nieuwsgierig naar het verloop en de methode van het rechercheonderzoek en de ingezette middelen. Het vraagt vraagt om bezinning op de manier waarop onderzoek naar integriteitsschendingen in Nederland moet worden aangepakt en de wijze waarop tot een gezaghebbend oordeel over de moraliteit van gedrag kan worden gekomen.

Maar afgezien van dit verschil, zegt het seponeren weinig over de integriteit van de desbetreffende bestuurders. De samenleving vraagt meer van haar bestuurders dan handelen binnen de marges van de (straf)wet. Er zijn ook normen die betrekking hebben op belangenverstrengeling en op het scheiden van functie en privé-leven. In het verleden zijn burgemeesters ontslagen die zich schuldig hadden gemaakt aan onoorbaar handelen (die sanctie hield ook stand voor de rechter), terwijl ze werden vrijgesproken in een strafzaak.

Er moet dus zeker onderscheid worden gemaakt tussen seponeren en rehabiliteren. Met betrekking tot de toenmalige moraal aan de Maas blijft er twijfel bestaan en is het onbevredigend dat de vraag naar de integriteit ten dele onbeantwoord blijft, zelfs na (te) langdurig en slepend onderzoek.

Vervolgens heeft de affaire in bestuurlijk Nederland zoveel beroering gewekt dat een aantal positieve gevolgen voor de bestuurlijke integriteit kan worden vastgesteld. Gemeenten en provincies vragen de huisaccountant naar de declaraties te kijken, bestaande regels worden tegen het licht gehouden, de lokale rekenkamer is in opkomst, duidelijkere afspraken worden gemaakt over reizen, het aanvaarden van geschenken, het tolereren van neveninkomsten, het declareren van onkosten en het gebruik van dienstauto's.

Iedereen realiseert zich het belang van de bestuurlijke integriteit, niet alleen in de zin van verantwoording afleggen over uitgaven en een moreel zuivere ambtsuitoefening, maar ook in de betekenis die integriteit voor de legitimiteit van het bestuur heeft: geloofwaardigheid en draagvlak in de samenleving. Bestuurlijke integriteit zal steeds meer een harde voorwaarde blijken te zijn voor de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur. Na de Rotterdamse affaire mag niet de idee ontstaan dat het welletjes is met de aandacht voor integriteit.

In de Nederlandse samenleving is de laatste jaren een grote gevoeligheid voor en vooral afkeer ontstaan van sjoemelende bestuurders. Integer bestuur is inmiddels geen conferentiethema meer, maar eist een ferme stellingname en krachtige en eenduidige maatregelen. Maar helaas is veel aandacht uitgegaan naar declaraties en bonnen, terwijl integriteit veel meer inhoudt: nevenfuncties, belangenverstrengeling, informatiemisbruik, discriminatie, intimidatie, conflicten tussen privé-belang en functie en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De overheid moet alert blijven om ook op deze terreinen misbruik en oneigenlijk gebruik van macht uit te bannen.

Ten slotte de politieke consequenties die enkele coalitiepartners uit de sepotbeslissing hebben getrokken. Nog voordat het OM daarmee naar buiten kwam, concludeerde oud-burgemeester Peper met enige triomf dat er van het KPMG-rapport geen spaan was heel gebleven. Hij was en is onkreukbaar, zo zou zijn gebleken. Zijn collega's uit het politieke bedrijf (Melkert en Dijkstal) riepen om het hardst om rehabilitatie en Pepers terugkeer in het openbaar bestuur.

Van een bestuurder wordt geëist dat deze verre blijft van strafbare feiten en bovendien een scherp oog heeft voor de eisen die de bestuurlijke integriteit aan het ambt of de functie stelt. De `hoogheid van het ambt' (jawel) vergt een onberispelijke functie-uitoefening die voor de buitenwereld transparant, legitiem en controleerbaar is.

Het klinkt afgezaagd, maar het moet toch maar weer eens van stal gehaald worden: noblesse oblige! Alleen al voor de geloofwaardigheid van de politiek zou het prudent zijn de heer Peper niet onmiddellijk opnieuw in het zadel te helpen.

Prof. dr J.H.J. van den Heuvel en prof. dr L.W.J.C. Huberts zijn verbonden aan de afdeling Politicologie en Bestuurskunde van de Vrije Universiteit te Amsterdam.