Europese burgers zijn de echte verliezers

De boodschap van de top van Nice is misschien wel dat het Europese besluitvormingskartel zijn regels zo heeft aangepast dat het kan overleven. Maar moderne democratische besluitvorming vereist meer, meent Richard T. Griffiths.

De Europese Unie is weer een verdrag rijker. Weer een nieuwe laag is toegevoegd aan het toch al ondoordringbare stelsel van regels en procedures dat inmiddels het dagelijks brood van de EU is geworden. Elke regeringsleider heeft intussen al teruggerapporteerd aan het eigen parlement welke kostbare onderdelen van de eigen soevereiniteit hij heeft weten te behouden. In Den Haag is er ook iets te vieren; Nederland heeft immers één stem meer gekregen in de Raad van Ministers dan België. Daar zaten we dan ook echt op te wachten. Geen wonder dat de gemiddelde burger het bizarre tafereel van de EU-besluitvorming aanschouwt met een mengeling van ontzetting en onverschilligheid. En, ja hoor, de volgende `Intergouvernementele conferentie' IGC zit er alweer aan te komen. Is dit dan de manier waarop we gedoemd zijn voort te bouwen aan een slagvaardig Europa?

Professor Rood meent (Opiniepagina, 11 december), dat we redelijk tevreden kunnen zijn met de ontwikkelingen in Nice. De EU heeft immers het stelsel van `checks and balances' weten te behouden: ,,de verhouding tussen de grote en kleine lidstaten en het `institutionele evenwicht' tussen de lidstaten en de communautaire instellingen'' is gehandhaafd. In zijn optiek zal de EU met deze hervormingen dan ook weer kunnen overgaan tot de orde van de dag, ook na de uitbreiding van het lidmaatschap.

Deze visie veronderstelt echter dat, ongeacht de toename van het aantal lidstaten, de EU op dit moment over een werkbare structuur beschikt en dat de balans daarbinnen de moeite van het behouden waard is. Maar het intergouvernementele onderdeel van de EU-structuur (de Raad van Ministers) kraakt nu al hevig onder het gewicht van zijn verantwoordelijkheden. Zo is het een illusie om te denken dat een uitbreiding van meederheidsbesluitvorming de noodzaak wegneemt om te zoeken naar een zo breed mogelijke consensus. De Europese Commissie zelf geldt nu ook als een ondoorzichtige instelling met eigen procedures, omsingeld door een netwerk van internationale lobby's en denktanks waarvan de invloed onduidelijk en ongecontroleerd is. Het Europese Parlement, ten slotte, vervult zijn ondankbare medebeslissingtaken grotendeels buiten het zichtveld van de pers en de eigen achterban.

De IGC die is uitgemond in het Verdrag van Nice weerspiegelt hoe moeizaam het systeem functioneert. Het heeft twaalf maanden van voorbereidingen gekost om tot Nice te komen, inclusief alle achtergrondrapporten van de Commissie en de academische elite daaromheen, en inclusief alle zorgvuldig geformuleerde definities van het `nationaal belang' door de verschillende regeringen. Dit alles ter voorbereiding op vier dagen en nachten van onderonsjes tussen regeringsleiders. Die leiden dan uiteindelijk tot een resultaat waarvan ook Rood toegeeft dat het `mager' is. Maar het is een schrale troost dat hij deze gang van zaken bestempelt als ,,een welhaast per definitie moeizaam en traag proces''.

Toen het proces van Europese integratie begon in de jaren vijftig, was de democratie minder sterk ontwikkeld dan vandaag. Politieke partijen bestonden bij de gratie van elites; van hun grotendeels ongeïnformeerde electoraat werd verwacht dat dit het leiderschap op het terrein van de internationale politiek onvoorwaardelijk afstond. Bovendien beschikte men nauwelijks over ervaring met internationale organisaties. Verdragen werden dan ook ontworpen om het evenwicht tussen nationale belangen veilig te stellen. Ten slotte speelde ook mee dat de Europese beleidsonderwerpen in die tijd relatief eenvoudig waren, en zeker minder complex dan de beleidsterreinen waarop de huidige EU zich begeeft.

Sinds die beginperiode van integratie zijn we getuige geweest van een verbreding van de participatie in het democratische proces binnen de nationale staat en tegelijkertijd van een nog altijd gesloten besluitvormingsproces door een beperkte elite. Neem ter illustratie alleen maar eens het volgende. De discussie over binnenlandspolitieke beleidsvraagstukken beschrijven we vaak in termen van `progressief' of `conservatief', `sociaal' of `liberaal'. Wanneer hebben we dergelijke terminologie voor het laatst gehoord in Europees verband? Het gaat binnen Europa blijkbaar vooral over karikaturale voorstellingen van landsbelang, macht en geld. Alsof de Europese Unie een apolitiek verschijnsel zou zijn. En dat in een periode waarin de uitbreiding van Europese bevoegdheden op het terrein van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de monetaire politiek en de asiel- en immigratievraagstukken alleen maar verder is uitgebreid. We zijn dan misschien de eenentwintigste eeuw binnengestapt, maar op het terrein van het EU-besluitvormingsproces glijden we kennelijk terug naar de negentiende eeuw.

De boodschap van de top van Nice is misschien wel dat het Europese besluitvormingskartel zijn regels zodanig heeft aangepast dat het nog kan overleven. Rood meent zelfs dat `Nice' bewijst dat ,,bespiegelingen over de federale finaliteit van de Europese Unie zoals dit voorjaar door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Fischer, weinig relatie hebben met de relatie van alledag''. Maar de moderne democratie vereist toch heus een bredere toegang tot de besluitvorming en meer transparantie en verantwoording van de machtsuitoefening. Meer dan ooit geldt immers tegenwoordig dat de macht en slagvaardigheid van regeringen staat of valt met hun vermogen om draagvlak en legitimiteit te verwerven bij de eigen bevolking. Op al die terreinen schiet de EU al geruime tijd tekort. `Nice' kan dus niet beschouwd worden als `normaal', en al helemaal niet als bevredigend.

Aan de andere kant van de Atlantische oceaan kostte het een revolutie om te garanderen dat de macht niet alleen `for the people' maar ook `by the people' werd uitgeoefend. Dit is de kern van de uitdaging waarmee Joschka Fischer ons heeft geconfronteerd. Nice heeft alleen nog maar eens bevestigd hoe relevant die uitdaging eigenlijk is.

Richard T. Griffiths is hoogleraar geschiedenis aan de Universiteit Leiden, en wetenschappelijk directeur van het Mastersprogramma Europese Integratiestudies aan de Haagse Vestiging van de Universiteit Leiden.