`Nice' is het verdrag van het evenwicht geworden

Het belangrijkste resultaat van de top in Nice is niet het voorspelbare magere resultaat, maar het feit dat de laatste barrière voor uitbreiding van de Europese Unie is weggenomen. Bovendien zijn de betrekkingen tussen de lidstaten niet verstoord, vindt J.Q.Th. Rood.

Na langdurige en moeizame onderhandelingen is dan toch het Verdrag van Nice totstandgekomen. De ware betekenis van dit verdrag is niet gelegen in de inhoud ervan. Nice heeft immers het voorspelbare magere resultaat opgeleverd wat betreft de versterking van de slagvaardigheid van de Europese Unie.

Nee, de belangrijkste betekenis van Nice is dat met dit verdrag de laatste hobbel voor uitbreiding van de Unie is weggenomen. Niet langer kunnen de huidige lidstaten de noodzaak eerst binnen de Unie orde op zaken te moeten stellen, als excuus aanvoeren voor uitstel of vertraging van de uitbreiding.

Maar betekent dit dat de Unie met vertrouwen de uitbreiding tegemoet kan zien? Wie van mening was dat de komende grootschalige uitbreiding van de Unie noopte tot een radicale en omvangrijke hervorming van het bouwwerk, zal daar met dit resultaat niet zo zeker van zijn.

Maar de eis van een fundamentele hervorming was hoe dan ook bij voorbaat kansloos. `Nice' onderstreept voor de zoveelste keer dat hervorming van de Unie een welhaast per definitie moeizaam en traag proces is, dat slechts langs de route van de kleine stappen kan worden volbracht. De aankondiging van alweer een volgende zogeheten intergouvernementele conferentie in 2004 bevestigt dit nog eens.

Dat de top in Nice uitermate moeizaam zou verlopen, is ook een direct gevolg van de onderwerpen die wèl op de agenda stonden. Deze zijn wel eens geringschattend afgedaan als de onopgeloste restjes van het Verdrag van Amsterdam. Maar eenieder met enige kennis van de Unie had kunnen weten dat deze kliekjes juist zo moeilijk lagen, omdat het bij de aanpassing van de stemweging en de samenstelling van de Europese Commissie om de machtspositie van individuele landen ging.

Nice is, kortom, niet de bijeenkomst geweest waar de slagvaardigheid van de Unie de inzet was van de onderhandelingen maar de verdeling van de macht tussen de lidstaten.

Dit laatste voert ook tot het enig relevante criterium voor de beoordeling van dit verdrag. Dat is de vraag of ook na Nice binnen de Europese Unie in voldoende mate sprake is van een stelsel van `checks and balances', dat verzekert dat alle landen zich verzekerd weten van hun plaats en inbreng binnen de besluitvorming. Dan gaat het inderdaad om de verhouding tussen de grote en kleine lidstaten en het `institutionele evenwicht' tussen de lidstaten en de communautaire instellingen. Juist de eis van de grote lidstaten dat zij in antwoord op de uitbreiding een zwaarder gewicht zouden moeten krijgen, deed voor het behoud van het evenwicht binnen de Unie vrezen.

Hoe valt dan Nice te beoordelen? Ten eerste als teleurstellend waar het de uitbreiding van de meerderheidsbesluitvorming betreft: het kernpunt als het gaat om versterking van de slagvaardigheid van de Europese Unie.

Tegenover een zeer beperkte uitbreiding van het aantal terreinen waarop bij meerderheid beslist kan worden, staat bovendien dat het gemakkelijker is geworden om een besluit te blokkeren. De drempel voor zo'n blokkerende minderheid is verlaagd.

Wel is sprake van een versoepeling van de mogelijkheden voor versterkte samenwerking tussen een kleinere groep van lidstaten. Het veto daartegen is opgeheven en acht landen voldoen om daaraan te beginnen.

Maar gegeven de hoe dan ook beperkte ruimte voor inzet van dit instrument is dit niet het tovermiddel waarmee de slagvaardigheid verzekerd zal zijn.

Slagvaardigheid is echter slechts één dimensie. Uiteindelijk kan de Europese Unie, zoals aangegeven, alleen functioneren als de verhoudingen tussen de lidstaten voldoende evenwichtig zijn. Dan moet het oordeel zijn dat het eindresultaat niet tot de volgens sommigen onvermijdelijke verstoring van de onderlinge betrekkingen heeft geleid.

Zo vreesden kleinere lidstaten bij de toekomstige samenstelling van de Europese Commissie buiten de boot te vallen.

Het voorspelbare resultaat is de overeenkomst dat ieder land zolang de Unie minder dan 27 lidstaten telt een Europees commissaris zal leveren. Maar de gelijktijdige afspraak om bij verdere uitbreiding over te gaan op een roulatiesysteem, biedt in ieder geval het perspectief op behoud van een enigszins slagvaardige Commissie, zonder dat individuele landen exclusieve aanspraken kunnen maken op een Commissiezetel.

De oplossing die bij de stemgewichten is gevonden, is nog het meest expliciete voorbeeld van het evenwichtsdenken in de Unie. Volgens de overeengekomen formule gaan de grote lidstaten er relatief meer op vooruit dan de kleinere lidstaten, maar niet in een mate die bedreigend is voor de positie van de laatste.

Ook in de nieuwe Unie hebben beide groepen elkaar nodig om hoe dan ook tot besluitvorming te kunnen komen.

Het evenwicht tussen Duitsland en Frankrijk is bovendien gehandhaafd. Daarbij is Duitsland gecompenseerd door een grotere vertegenwoordiging in het Europees Parlement. En de Belgische premier Verhofstadt kon uiteindelijk leven met dat ene stemmetje meer van Nederland, omdat de Benelux-landen gezamenlijk evenveel stemmen hebben als een grote lidstaat.

Wie daarbij bovendien bedenkt dat de stemverhoudingen binnen Europese Unie zelden of nooit langs de breuklijn groot–klein liggen en dat na uitbreiding nog vaker sprake zal zijn van voortdurend wisselende meerderheden, mag terecht hopen dat deze kwestie met `Nice' voorlopig van de baan is.

`Nice' is zo het verdrag van het evenwicht geworden. En juist het verzekeren van evenwicht tussen de lidstaten en in relatie tot de instellingen van de Unie is een voorwaarde om hoe dan ook binnen Europa tot besluitvorming te kunnen komen.

Geen land mag structureel in een verliezerspositie komen te verkeren. Aan die eis lijkt in Nice te zijn voldaan.

Daarmee is Europa klaar voor de uitbreiding, want er is geen alternatief. Immers als `Nice' iets bewijst, dan is het dat bespiegelingen over de federale finaliteit van de Europese Unie zoals dit voorjaar door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Fischer, weinig relatie hebben met de werkelijkheid van alledag.

J.Q.Th. Rood is verbonden aan het Instituut Clingendael.