Gestrand in Nice

HET KLEINSTE LAND van de Europese Unie (EU) wist halverwege de top in Nice haarfijn hoe de bijeenkomst zou aflopen. ,,We draaien onze ambities terug en noemen dat, in de grote Europese traditie, een succes'', aldus premier Juncker van Luxemburg. Zo is het vanmorgen rond half vijf inderdaad gegaan. De langste Europese top in de geschiedenis is, vier jaar voor het begin van de toetreding van twaalf nieuwe leden uit Oost-Europa, grotendeels mislukt. Maar de participanten zeggen dat ze met het Verdrag van Nice vooruitgang hebben geboekt. Het was weliswaar ,,moeilijk'', maar het akkoord is ,,meer dan behoorlijk'', zoals president Chirac van Frankrijk zijn eigen voorzitterschap in Nice heeft samengevat.

Dichtbij huis wordt dat treffend geïllustreerd door premier Kok. Afgelopen weekeinde heeft hij, als een leeuw die niet in zijn hempie wil staan, gevochten voor een zwaarder stemgewicht van Nederland. Toen het Franse voorzitterschap met het voorstel kwam om de vier grote landen (Duitsland, Groot-Brittannië, Frankrijk en Italië) elk 29 stemmen te geven en Nederland in te delen bij de kleinere landen als Portugal en België, begon Kok met een Nederlands veto te flirten. Hij boekte daarmee zowaar resultaat. In het definitieve voorstel kreeg Nederland er één stem bij, tot ergernis van met name de Belgische premier Verhofstadt die pas vannacht bij het scheiden van de markt zijn vetodreigement inslikte. ,,Een symboolspelletje'', zei Verhofstadt over de Hollandse inzet. ,,Een bescheiden stap voorwaarts'', aldus Kok.

Dat laatste is de vraag. In strikt rekenkundige zin is Nederland er ten opzichte van de huidige situatie op achteruitgegaan. De grote vier gaan qua stemgewicht met een factor 2,9 vooruit, Nederland met een factor 2,6. Omdat Kok met zijn strijd geen vrienden heeft gemaakt bij die landen die zich bij een factor 2,4 hebben moeten neerleggen, is het begrip `overwinningsnederlaag' van toepassing.

MAAR DAT IS NIET het belangrijkste. Ook op andere terreinen zijn vooral compromissen gesloten waarvan de effectiviteit op voorhand in twijfel moet worden getrokken. De samenstelling van de Europese Commissie blijft bijvoorbeeld ongewis. De grote landen verliezen in 2005 hun tweede commissaris. Maar de omvang van de Commissie na de uitbreiding van de EU zal in unanimiteit worden vastgesteld. Een werkbare Europese Commissie ligt dan ook nog niet in het verschiet.

Hetzelfde geldt voor het Europees Parlement. Velen zijn het erover eens dat deze volksvertegenwoordiging het democratische `gat' beter moet opvullen. Dat vereist een parlement dat niet alleen de bevolking representeert, maar ook besluiten kan nemen en in staat is de Commissie te controleren. Mede daarom is in 1997 in Amsterdam afgesproken dat het Europarlement hooguit 700 leden zou mogen tellen. Dat was al veel. Door het compromis van Nice, waarbij Duitsland voor zijn relatieve ondergewicht in het stemquotiënt wordt gecompenseerd met een relatieve toename van het aantal Europarlementariërs, zal het Europees Parlement uitdijen tot maximaal 740 zetels. Ter vergelijking: dat zijn er ruim driehonderd meer dan in het Huis van Afgevaardigden van de Verenigde Staten.

De grootste teleurstelling van Nice is het compromis over het vetorecht. Op enkele terreinen meer zal voortaan met een gekwalificeerde meerderheid kunnen worden besloten. De huidige vijftien lidstaten houden het, mits eensgezind, voor het zeggen als er straks twaalf leden bijkomen. Wie Duitsland aan zijn zijde vindt, kan het beleid maken of breken. Voor kanselier Schröder is dat een gewichtig perspectief. De belangrijkste thema's voor de komende jaren (belastingen, sociale voorzieningen, asiel- en immigratiebeleid, handelspolitiek alsmede de structuur- en cohesiefondsen) blijven niettemin onderwerp van consensus. De regeringsleiders Blair, Schröder, Chirac en Aznar, die ieder om hun moverende redenen hebben gehamerd op deze uitzonderingen, kunnen daarop vandaag trots zijn.

ALS DE EUROPESE eenwording vooral een proces is, waarbij de beweging belangrijker is dan het doel, dan hebben Kok en zijn collega's gelijk met hun ingehouden optimisme. Maar heeft Europa genoeg tijd voor zo'n procedurele tactiek? Als alles volgens plan verloopt zal de EU vanaf 2005 bijna verdubbeld worden tot 27 lidstaten. In het jaar daarvoor zullen op een top in Luxemburg of Nederland de onderhandelingen over het Verdrag van Nice worden heropend. Het ligt niet voor de hand dat de vijftien lidstaten, die afgelopen weekeinde geen serieuze overeenstemming konden bereiken, dan de handen broederlijk ineenslaan. Dergelijk optimisme miskent alleen al de geopolitieke betekenis van landen als Polen, Tsjechië en Hongarije die nu nog lid willen worden van de EU, maar zich de kaas niet van het brood zullen laten eten. Het gaat eveneens voorbij aan de rol van Duitsland in het nieuwe uitbreidingsgebied van Europa.

Bovendien worden institutionele hervormingen niet gerealiseerd met één druk op de knop. Een formulering op papier is slechts het begin. Daarna moeten de nieuwe instituties zich inbedden in de reële maatschappelijke verhoudingen. En dat kost tijd. Door de mislukkingen in Nice koerst de EU dan ook af op een gemeenschap van talloze snelheden op talloze gebieden. Dat trekt een zware wissel op de toch al broze cohesie van het nieuwe Europa.