Eerste Hulp Bij Nederland

Het blijft kwakkelen met de inburgering. Nieuwkomers beheersen de taal onvodoende, de stoet begeleiders slaagt er niet in de hoge uitval terug te brengen. En ook de opleidingen sjoemelen met de wet, `om het geld niet mis te lopen'.

Tweeënhalf jaar geleden kwam Sedik Sayed met vrouw en kinderen van Kabul naar Almere. In Afghanistan werkte hij als econoom 24 jaar bij het ministerie van Landbouw. In Nederland is hij een inburgeraar. Op het ROC Flevoland, een school voor middelbaar beroepsonderwijs, volgt hij een cursus om `zelfredzaam' te worden.

Sedik Sayed schrijft een briefje in het Nederlands. Hij reageert op een advertentie in de krant, waarin een tweedehands BMW wordt aangeboden. Hij wil weten wat voor auto het precies is. In de klas met negen andere nieuwkomers uit zes verschillende landen bespreken ze het briefje. Rijdt hij op diesel of benzine, suggereert een klasgenoot uit China. Is het een vaste prijs, wil iemand uit Koerdistan weten. Ah, daar heb je de buitenlanders weer, is de lacherige reactie van de docent. ,,In Nederland onderhandelen we niet over de prijs.'' De Koerdische laat zich niet uit het veld slaan: ,,Wel bij auto's, jullie hebben het afdingen van de buitenlanders overgenomen!''

Sinds twee jaar bestaat de WIN, de Wet Inburgering Nieuwkomers. Als enige land in Europa verplicht Nederland nieuwkomers – erkende vluchtelingen, gezinsherenigers, rijksgenoten – een inburgeringsprogramma te volgen om vertrouwd te raken met de Nederlandse taal en cultuur. Gemeenten zijn verplicht om zo'n programma aan te bieden. De wet geldt niet voor immigranten uit de Europese Unie of de Verenigde Staten, wel voor Antillianen en Arubanen. In 1999 besteedde het rijk 304 miljoen gulden aan inburgering, en werd er door 17.026 mensen een eindtoets afgelegd. De toets is het enige instrument om het aantal inburgeraars te meten en dient geen ander doel. Op niet-slagen staat geen sanctie en de inhoudelijke resultaten tellen niet.

De WIN markeert het einde van de behoedzame tolerantie van de Nederlandse overheid ten aanzien van immigranten, een tolerantie die Paul Scheffer in zijn artikel `Het multiculturele drama' als onverschilligheid heeft gehekeld. Verplichte inburgering moet voorkomen dat nieuwkomers net zo slecht integreren in de Nederlandse samenleving als de vorige generatie immigranten, de Turken en Marokkanen. Integratie duurt langer dan inburgering, maar het is een noodzakelijke eerste stap, aldus verantwoordelijk minister Van Boxtel van Grote Steden- en Integratiebeleid.

Alleen: de WIN werkt niet. In ieder geval niet zoals hij zou moeten werken. Zelf constateerde Van Boxtel al tekortkomingen in een `voortgangsrapportage' die hij in april naar de Tweede Kamer stuurde. Eind augustus kwam daar een vernietigend rapport van de Algemene Rekenkamer bij. Veel – hoeveel is onbekend – inburgeraars haken voortijdig af, en degenen die het programma voltooien beschikken over `onvoldoende taalvaardigheid'. De informatievoorziening van gemeenten naar rijk is ondoorzichtig en per gemeente verschillend. Essentiële gegevens zijn niet beschikbaar. De administratieve eisen en de financiering van het rijk richting gemeenten zijn onnodig ingewikkeld. De regeling voor oudkomers, allochtonen die al langer in Nederland verblijven, is te vrijblijvend. En het beleid is verdeeld over te veel ministeries. OCW en VWS zijn verantwoordelijk voor de financiering, Binnenlandse Zaken voor de rapportage en Grote Steden- en Integratiebeleid voor de coördinatie.

Dierenarts

In een klaslokaal in Amsterdam-West zit een groepje twintigers en dertigers. Nederlands spreken ze nog nauwelijks – ze zijn nog maar net begonnen met inburgeren. Soms klinkt er wat Engels, maar de eigen taal wordt zoveel mogelijk vermeden. In vijf weken tijd wordt voor iedere cursist bepaald welk educatief programma haalbaar is, immers: de nieuwkomers variëren van analfabeten tot academici. Het gaat niet alleen om opleiding, maar ook om motivatie, toekomstplannen en sociale vaardigheden, vertelt docente Suzet Valkhof. Bovendien is de informatie over de vooropleiding in het thuisland niet altijd betrouwbaar. Dat Sonia uit Bolivia, een jaar geleden getrouwd met een Nederlander, econome is, wil Valkhof wel aannemen. Dat Masood uit Afghanistan dierenarts is, zoals hij zelf zegt, dat gelooft ze niet.

Pas bij het groepsgesprek wordt het geanimeerd. Uitleg over de Nederlandse woorden voor familieleden mondt uit in een inventarisatie van cultuurverschillen: in Soedan mogen neef en nicht met elkaar trouwen, in Bolivia niet. Farida, tot dan toe nauwelijks betrokken, leeft op bij het benoemen van tante, oom en neef. Thérèse uit Burundi heeft al geleerd dat mannen met elkaar kunnen samenwonen in Nederland, zo vertelt ze in de pauze. En als je een kind krijgt, trakteer je je collega's op beschuit met muisjes.

Per gemeente verschillen de betrokken instanties, maar de inburgeraar volgt overal in Nederland een wettelijk vastgelegd parcours. Binnen zes weken na inschrijving bij de gemeente moet hij zich aanmelden voor het inburgeringsonderzoek, waar per cursist wordt bepaald welk onderwijsprogramma het meest geschikt is. Binnen vier maanden volgt inschrijving voor een onderwijsprogramma, dat na een jaar wordt afgesloten met een toets. In het ideale geval volgt daarna een baan of een vervolgopleiding. Tegen die tijd heeft de inburgeraar met ten minste drie lokale instanties te maken gehad: Vluchtelingenwerk of Bureau Nieuwkomers voor de eerste opvang, een Regionaal Opleidingen Centrum (ROC) voor het onderwijsprogramma en Arbeidsvoorziening voor de `doorgeleiding' naar werk.

Een sleutelrol is weggelegd voor ROC's, die in opdracht van de gemeenten het onderwijs verzorgen. Zij bieden de inburgeraar een programma van gemiddeld zeshonderd uur, vaak vijftien uur per week, bestaande uit drie onderdelen: Nederlandse taal, maatschappelijke oriëntatie en beroepsoriëntatie. Nederlands als tweede taal wordt gegeven op vijf niveaus, en getoetst op vier vaardigheden: lezen, schrijven, luisteren en spreken. De maatschappelijke oriëntatie zit deels verstopt in het taalonderwijs, en komt ongemerkt aan bod in groepsgesprekken. De kennismaking met de Nederlandse samenleving betreft vooral de praktische kant daarvan: hoe gebruik ik een strippenkaart en waar kan ik huursubsidie aanvragen? Wat de periode '40-'45 in Nederland betekent, is niet in de lessen opgenomen.

Kinderopvang

Het grootste probleem bij het inburgeren is de hoge uitval, het grote aantal mensen dat de cursus niet voltooit. Voornaamste schuldige: de bloeiende economie. Inge Polak, manager van de bij het ROC ondergebrachte afdeling Inburgering Onderzoek in Amsterdam: ,,De krappe arbeidsmarkt trekt enorm. Het is mooi dat de nieuwkomers zo snel worden opgenomen in het arbeidsproces, maar het gaat meestal om werk onder hun niveau – horeca, schoonmaakwerk – en dan zijn ze na een paar jaar gefrustreerd.''

Andere oorzaken van de hoge uitval zijn verhuizing, zwangerschap en het ontbreken van kinderopvang. Inge Polak: ,,Zestig procent van de doelgroep is vrouw, maar aan kinderopvang had niemand gedacht. Gelukkig hebben we nu iets kunnen regelen in een buurthuis vlakbij.'' Culturele verschillen spelen ook een rol. Vrouwen worden na de eerste lessen door hun mannen thuis gehouden. Mannen kiezen voor werk omdat zij het gezin moeten onderhouden, en een uitkering als oneervol wordt ervaren.

Werken en inburgeren betekent voor de gemeenten een belangenconflict, bevestigt Paul Hilgers, als beleidsmedewerker van de gemeente Den Bosch verantwoordelijk voor de inburgering in die stad. Enerzijds wil men zo min mogelijk mensen met een uitkering, anderzijds wil men geslaagde inburgeraars. Den Bosch experimenteert met een `combinatietraject', dat elders `duaal stelsel' heet: werken en leren tegelijk, met behoud van uitkering. Hilgers: ,,Werken wordt door ons niet langer ontmoedigd, en kan naar eigen inzicht worden gecombineerd met inburgeringslessen. Wel hanteren we een maximum van 32 uur voor beide activiteiten samen.''

Druk heeft de inburgeraar het vooral met zijn begeleiders. Om de overgangen tussen de verschillende instanties soepel te laten verlopen, voorzien zowel gemeente als ROC de nieuwkomer van een `trajectbegeleider'. Vaak is er daarnaast ook nog een maatschappelijk begeleider, iemand die het dagelijks leven van de nieuwkomer kan verlichten door te helpen met huisvesting, belasting en dergelijke. Bij afwezigheid gaat de maatschappelijke begeleider bij de cursisten thuis kijken wat de oorzaak is. De ruime begeleiding kan niet voorkomen dat de samenwerking tussen de instanties hapert en dat veel inburgeraars voortijdig afhaken.

Afwezigheid wordt nauwelijks bestraft met sancties. Dat doet afbreuk aan het verplichte karakter van de inburgering, oordeelde de Rekenkamer. Sancties liggen politiek te gevoelig, vinden de gemeenten. Bovendien is het moeilijk uitvoerbaar: bewijzen dat iemand inderdaad ten onrechte wegblijft is tijdrovend, en dan nog weegt korting op de uitkering niet op tegen het loon uit zwart werk.

Ella Vogelaar is projectleider van de Taskforce Inburgering, een tijdelijke `projectorganisatie' die deze zomer door Van Boxtel is ingesteld om knelpunten op te lossen. Vogelaar: ,,Uitval is een probleem, maar sancties zijn alleen zinvol bij notoire niet-willers. We kunnen ons beter richten op de oorzaken, en daarop inspelen. Er moet inderdaad meer kinderopvang komen. Werkgevers moeten de mogelijkheid gaan bieden om nieuwkomers de cursus te laten volgen, en tegelijkertijd te laten werken. Zelfs aan de lopende band moet je kunnen communiceren, Nederlands is voor iedereen belangrijk. Als we de nieuwkomers nu voortijdig laten afhaken, en ze laten verdwijnen in het arbeidsproces zonder dat ze Nederlands hebben geleerd, dan worden we over een paar jaar geconfronteerd met een groot maatschappelijk probleem.''

Zweetvoeten

De imam uit Marokko zit als enige man tussen zeven vrouwen, en hij giechelt. ,,Wat is het onderwerp'', vraagt de docente, terwijl de cursisten – met veel overleg en veel gummen – steeds drie zinnetjes verzinnen bij een voorbeeldzin. Bij een eerdere les was dezelfde imam zomaar de klas uitgelopen om te gaan bidden, vertelt Martin Minnema, afdelingsmanager van de taalschool van de ROC Flevoland in Almere. De docente had er wat van gezegd, maar de imam nam haar niet serieus omdat ze een vrouw was. In een gesprek met Minnema leek de kwestie opgelost, later bleek er niets veranderd. ,,Ik had me door hem laten inpakken'', zegt Minnema, ,,hij speelde in op een mannen-onder-elkaargevoel. Inmiddels is het opgelost, maar ik moet uitkijken dat ik niet word gebruikt in dat soort onderonsjes.''

In de studiezaal zitten mensen met koptelefoons achter computers. Ze werken met de cd-rom Eerste Hulp Bij Nederland, het zelfstudiedeel van het vak maatschappelijke oriëntatie. Op het scherm verschijnen meerkeuzevragen. Wat moet je behalve je rijbewijs bij je hebben, als je auto vijf jaar oud is? Moet je lid worden van de bibliotheek om de kranten te mogen lezen? Wie kan je vertellen of je kwijtschelding van gemeentelijke belastingen kunt krijgen? Hoe bedank je een functionaris? Met geld, met een cadeau of met woorden?

Rust en motivatie, dat vindt docent Jos Brouwer het grote verschil met zijn voormalige baan als gymleraar op een middelbare school. Vol begrip is hij voor zijn leerlingen, in Almere overwegend afkomstig uit Irak, Iran, Afghanistan en Marokko. ,,Ze komen hier niet voor hun zweetvoeten naar toe, ze hebben vreselijke dingen meegemaakt. Voor hen is zo'n les even weg uit de ellende.'' Brouwer houdt zijn les leuk, en is pas tevreden als zijn leerlingen ook geintjes maken. Een van die leerlingen is Karine Gregorian, voormalige muzieklerares uit Armenië en moeder van vijf kinderen. ,,Mijn kinderen spreken perfect Nederlands, ik wil dat ook leren. Ik woon hier en wil kunnen uitleggen wat ik denk, met mensen kunnen praten.'' Muziek is voorbij voor Gregorian, ze werkt nu als vrijwilligster bij Vluchtelingenwerk en wil een juridische opleiding volgen om sociaal-juridisch medewerker te kunnen worden.

Op de ROC's is men het eens over het grootste nadeel van de WIN: de bureaucratie. ,,Ik hoef nog net niet bij te houden hoeveel brildragers en roodharigen we hebben, maar het scheelt niet veel'', zegt Martin Minnema in Almere. ,,Ik heb in twintig jaar werken bij de overheid nog nooit zo'n minutieuze regeling meegemaakt'', zegt Paul Hilgers in Den Bosch. Deels wordt de wildgroei aan formulieren veroorzaakt door de spreiding over veel betrokken partijen. De verkokering op rijksniveau zet zich voort op lokaal niveau, met te veel verschillende instanties die allemaal hun eigen methode hanteren. Belangrijke oorzaak van de bureaucratie is ook de poging van de rijksoverheid om greep te houden op de uitvoering van de WIN, ondanks de sterk gedecentraliseerde aanpak. De gemeenten `voeren de regie', maar het rijk betaalt, en stelt dus vergaande eisen aan de registratie van de nieuwkomers.

,,Blijkbaar is de juiste verhouding tussen centrale overheid en gemeenten nog niet gevonden'', zegt Ella Vogelaar van de taskforce met gevoel voor understatement. Over en weer worden verwijten gemaakt. Het rijk vindt de gemeenten niet zorgvuldig genoeg in de registratie, de gemeenten verwijten op hun beurt het rijk een onmogelijk systeem van financiering. Met als gevolg dat gemeenten geld gaan reserveren voor onvoorziene uitgaven in de toekomst. Omdat een eenduidige registratiemethode ontbreekt, heeft niemand inzicht in de landelijke resultaten van de inburgering. KPMG heeft deze zomer de uitgaven per gemeente geïnventariseerd, maar hoeveel inburgeraars er dankzij de WIN aan opleiding of baan zijn geholpen is onbekend. Ondanks aandringen van de Tweede Kamer wil minister Van Boxtel de WIN pas evalueren in 2002. Eerder heeft geen zin, vindt hij, dan functioneert de wet nog niet lang genoeg.

Vogelaar: ,,Er zijn fouten gemaakt op alle niveaus. Het rijk is onduidelijk over de eisen die gesteld worden. De gemeenten zijn onduidelijk tegenover de ROC's, want ze zijn niet gewend om als opdrachtgever op te treden. De ROC's zijn onduidelijk in hun registratie van de inburgeraars. We gaan proberen om het aantal betrokken instanties beter te laten samen werken, om meer functies te bundelen in één loket.''

Roomser dan de paus

Tekenend voor de moeizame samenwerking tussen centrale en lokale overheid is de onvrede over de afsluitende profieltoets. Op grond van het aantal toetsen dat door inburgeraars aan het eind van de cursus wordt afgelegd, bepaalt de gemeente het inburgeringsbudget. Probleem voor de ROC's is echter dat het aantal mensen dat onderwijs volgt, veel groter is dan het aantal mensen dat de eindtoets haalt. Dus laten de ROC's de inburgeraars zo snel mogelijk de toets maken, om het geld niet mis te lopen. Naar het resultaat van de toetsen wordt immers toch niet gekeken, en onderwijskundig stelt het niets voor, klinkt het bij de ROC's.

Ella Vogelaar erkent dat de profieltoets niet werkt. ,,Hij dient geen onderwijskundig doel, hij is er alleen om de bekostiging te regelen. Toch zal hij niet op korte termijn verdwijnen. We moeten de dingen in samenhang bekijken en aanpassen, niet steeds op onderdelen heen en weer gaan schieten in de regelgeving.''

Klopt het dat Vogelaar ROC-directeuren adviseert om de profieltoets zo snel mogelijk te laten maken, zoals de directeur van het ROC Flevoland zegt? Waarom zijn jullie roomser dan de paus, vroeg Vogelaar haar op een recent congres. Vogelaar, grijnzend: ,,U denkt toch niet dat ik oproep tot burgerlijke ongehoorzaamheid?''

Tegenover de inburgeraars die voortijdig afhaken, staan inburgeraars die niet weg zijn te slaan. Op het Koning Willem I College in Den Bosch blijven veel inburgeraars hangen bij andere cursussen. Alleen de hoogstopgeleiden leren Nederlands in zeshonderd uur, zo is gebleken. Docente Jannie Grotes: ,,Na het voltooien van de cursus worden mensen soms afgewezen door het arbeidsbureau omdat hun Nederlands nog niet voldoende is. Dat is heel teleurstellend, dan komen ze hier weer terug. Deze school is een veilige omgeving, met andere mensen in dezelfde situatie.''

Wanneer is de nieuwkomer ingeburgerd? Als hij zelfredzaam is, vindt de overheid. Dat kan op drie manieren, in oplopende graad van wenselijkheid. De minimumeis is sociale zelfredzaamheid, dan kan de nieuwkomer zelfstandig functioneren in de samenleving. De educatief redzame nieuwkomer kan doorstromen naar een vervolgopleiding, en de professioneel redzame nieuwkomer kan doorstromen naar een baan. Zelfredzaam of niet, de Algerijnse jongen uit Den Bosch die weigert om vrouwen een hand te geven, heeft nog een lange weg te gaan in Nederland.

    • Mark Duursma