Europolitiek van Kok past in traditie

In de grafiek die afgelopen maandag de buitenlandpagina van deze krant sierde, staan de volksscharen van de verschillende Europese lidstaten netjes naast elkaar. De groene kleur in de grafiek versterkt de militaire suggestie. Het intergouvernementele Europa kan niet beter in beeld worden gebracht. Miljoenenlegers die klaar staan om, al dan niet in wisselende bondgenootschappen, tegen elkaar op te trekken. Gelukkig geldt de klassieke variant: niet de volken maar hun leiders slechten de onderlinge geschillen. De omvang van iedere schare bepaalt ruwweg de macht van de beslissers die hij afvaardigt naar de plaats van besluitvorming.

Tot zover niets nieuws. De gedachte die aan deze constructie ten grondslag ligt, houdt in dat de omvang van de bevolking van een lidstaat tot gelding komt in het aantal stemmen dat hem wordt toebedeeld – in gevallen waarin de ministers collectief van hun vetorecht afzien en met gekwalificeerde meerderheid besluiten nemen. Niet toevallig valt de omvang van de bevolking van een bepaalde staat min of meer samen met de omvang van het grondgebied en meer in het algemeen met zijn politieke en economische gewicht binnen de Unie. De variatie van twee stemmen (Luxemburg) tot tien stemmen (de vier groten) weerspiegelt redelijkerwijs de werkelijke machtsverhouding. Bovendien bepalen de groten het speelveld. Zolang drie van hen samen optrekken, beschikken zij over een blokkerende minderheid.

Problemen ontstaan nu een eerste tranche van Midden-Europese landen zich opmaakt tot de Unie toe te treden. Daarbij is Polen: een land met een bevolking van ruim 38,6 miljoen (samen met Spanje in de tweede categorie), een ruim grondgebied maar met een beperkte potentie om politiek en economisch gewicht in de schaal te leggen. Niet alleen verstoort de aanwezigheid van het land in de Unie de praktijk dat bevolkingsaantal en algemeen gewicht met elkaar in verhouding zijn, dit lidmaatschap zal het ook eenvoudiger maken de echte groten te overstemmen. Dat laatste zal nog sterker het geval zijn wanneer een tweede en derde tranche nieuwe leden toetreden.

De groten hebben hier iets op gevonden: de weging van de stemmen moet in hun voordeel worden veranderd. Op zichzelf is daar niets op tegen, er vanuit gaand dat zonder de groten in de Unie niets gaat. Maar er is meer. Twee landen hebben de ophanden zijnde verandering aangegrepen om bijzondere eisen naar voren te brengen. Duitsland, dankzij de hereniging met ruim 82 miljoen, wil zijn eerste plaats in de rangorde verzilveren, Nederland, eenzaam de derde categorie vormend, wil onder omstandigheden erkenning van die bijzondere plaats. Een alternatief hiervoor zou zijn een zogenoemde dubbele meerderheid te scheppen, een gekwalificeerde meerderheid van stemmen in de raad die tegelijkertijd een meerderheid van de Uniebevolking vertegenwoordigt. Maar hiervoor voelt Frankrijk niets omdat op die manier de groten toch zouden kunnen worden overstemd.

Met dit gecijfer dreigt de Unie de brede weg in te slaan die wegvoert van de werkelijke problemen. De Unie manifesteert zich op deze wijze tegenover de nieuwe leden niet als een min of meer harmonisch geheel waarin het voor die zwaar beproefde landen beter toeven is, maar als een verzameling elkaar argwanend beloerende mogendheden die er alles voor over hebben om een streepje voor te krijgen. De ellende is begonnen op de Europese topconferentie in Amsterdam, toen de noodzakelijk geachte afslanking van de Commissie op grond van nationalistische overwegingen werd verbonden met het vraagstuk van de stemmenweging in de Raden van Ministers. Dat dergelijke overwegingen tweespalt veroorzaken waar die om velerlei redenen beter vermeden kan worden, bleek al uit de aanvaring tussen Nederland en België in Amsterdam.

Nu belast de Duitse ambitie de verhouding tot Frankrijk. De Fransen, die de Europese constructie historisch en bij voorkeur zien als een middel om de Duitsers in het gareel te houden, bezien de nieuwe Duitse bravoure met toenemend wantrouwen. Waarschijnlijk gaat het om niet meer dan het oog ziet, maar voor Fransen is dat, zeker wanneer het om Duitsers gaat, onvoldoende. Te meer omdat in Franse ogen Duitsland toch al veel heeft binnengehaald: de hereniging, de vestiging van de Europese Centrale Bank in Frankfurt, de (eerste) uitbreiding met landen direct ten oosten van Duitsland. Daar zou dan ook nog een groter stemmengewicht aan moeten worden toegevoegd.

De verhouding tussen Frankrijk en Duitsland werd binnen de Unie doorgaans gekarakteriseerd als een as, ook wel als een motor. De as riep een beeld op van versterkte samenwerking tussen twee mogendheden binnen een groter geheel, de motor suggereerde meer: die samenwerking trok de rest naar steeds grotere hoogten van Europese integratie. Een andere projectie van die verhouding is minder populair, maar daarom niet van geringere betekenis. Hierin is Europa verdeeld tussen een mediterraan en een noordelijk Europa, het mediterrane onder leiding van Frankrijk, het noordelijke onder leiding van Duitsland. Onder ideale omstandigheden verzoenen de leiders de belangen van de twee delen waaruit Europa bestaat.

De zo veronderstelde blokvorming doet nogal gekunsteld aan, maar zij onderstreept de gelijkwaardigheid van beide leidende staten. In deze visie versterkt de eerste tranche van de voorgenomen uitbreiding de noordelijke statengroep en dus de positie van Duitsland. Voor Duitsland rechtvaardigt dit een extra gewicht aan stemmen, voor Frankrijk ligt het omgekeerd. De Duitse zwaartekracht neemt toch al toe.

Wie wil zou voor Nederland een vergelijkbare theorie kunnen opstellen. Als klein land heeft het altijd oog gehad voor het belang van een rechtstatelijke organisatie van de Europese samenwerking. Maar tegelijkertijd, al te beginnen met de oprichting van de Kolen- en Staal Gemeenschap in 1952, wenste het een parallelle intergouvernementele garantie voor het eigen staatsbelang. Dat mondde uit in de dubbele these in de periode Luns: een communautair Europa óf een Europa uitgebreid met het Verenigd Koninkrijk dat geborgd zou worden in een machtsevenwicht tussen de grote Europese lidstaten. Binnen een driehoek meende Den Haag meer manoeuvreerruimte te kunnen behouden dan balanceren op een as mogelijk maakt. Met zijn hernieuwde verlangen naar groter stemgewicht wekt Nederland de indruk binnen die traditie te willen blijven.

J.H. Sampiemon is commentator voor NRC Handelsblad.