Twee dagen om de macht in Europa te verdelen

Hoe maak je een moeizaam functionerende organisatie van 15 landen geschikt voor verdubbeling van het aantal leden? De agenda van de Europese top in Nice, met haken en ogen.

Wat is een succes? Die vraag houdt politiek en diplomatiek Europa al maandenlang bezig. Regeringsleiders reizen van hoofdstad naar hoofdstad om te praten over een formule voor succes. De Finse premier Paavo Lipponen vliegt naar Londen, Brussel en Den Haag. Nederlands premier Wim Kok bezoekt zijn collega's Tony Blair in Londen en José Maria Aznar in Madrid. De Franse president Jacques Chirac sloot dit weekeinde een tour langs alle EU-hoofdsteden af.

Het succesprobleem hebben de regeringsleiders over zichzelf afgeroepen. De een na de ander praatte president Chirac na die de afgelopen zomer publiekelijk aankondigde dat `Nice' een historisch succes zal worden. De regeringsleiders moeten in de Zuid-Franse badplaats aanstaande vrijdag en zaterdag besluiten over hervormingen om de EU bestuurbaar te houden als het aantal lidstaten van vijftien toeneemt tot tegen de dertig. Daarover konden ze het drie jaar geleden op de top van Amsterdam niet eens worden.

Ondanks het officiële optimisme maken regeringsleiders zich binnenskamers flinke zorgen. Voorzitter Romano Prodi van de Europese Commissie zei vorige week als eerste in het openbaar dat de kans op mislukking of succes fiftyfifty is. Het probleem is dat hij voor succes een andere meetlat gebruikt dan sommige regeringsleiders. In Brussel zijn weddenschappen afgesloten op de uitkomst van Nice, waarbij de inzet geheel Europees varieert van aquavit tot wijn.

De Europese Unie wil uiterlijk in 2003 ,,klaar'' zijn voor de uitbreiding. Daarvoor zouden de regeringsleiders het in Nice eens moeten worden over alle hervormingen die op de agenda staan. Maar verschillende regeringsleiders denken nu al dat dit niet zal lukken. Daarom leggen ze ook uiteenlopende maatstaven aan over wat minimaal geregeld moet worden om Nice tot een succes te kunnen verklaren. Een Eurocommissaris voorspelt dat in Nice een resultaat als ,,een mooie taart'' gepresenteerd zal worden die bij nader inzien zwaar zal tegenvallen. Maar, voegt hij er aan toe, de uitbreiding van de Unie zal er niet onder lijden.

Onder leiding van de Franse minister van Europese Zaken, Pierre Moscovici, is het afgelopen half jaar geprobeerd over de uiterst taaie materie een begin van overeenstemming te vinden. Volgens sommige onderhandelaars is men niet opgeschoten als gevolg van het ,,arrogante'' optreden van Moscovici. ,,Die probeert je hele hand te grijpen als je hem een vinger geeft.'' Maar een moeilijkheid is ook dat alles met alles samenhangt. ,,In Nice wordt over een pakket zaken besloten dat niet uit elkaar gehaald kan worden'', zegt de Italiaanse premier Giuliano Amato.

De belangrijkste punten zijn:

Beperking van de omvang van de Europese Commissie. De vijf grote landen hebben nu twee eurocommissarissen, de tien overige hebben één commissaris. Om bij uitbreiding van de EU de Commissie – het `dagelijks bestuur' van de EU – niet onbeperkt te laten groeien, willen de grote lidstaten één van hun twee commissarissen laten vallen. Maar ze willen daarvoor gecompenseerd worden in stemgewicht in de Raad van Ministers. Alle landen hechten zó aan een `eigen' commissaris, dat op dit ogenblik nog niemand bereid is om deze helemaal op te geven.

Herverdeling van het stemgewicht van de lidstaten in de Raad van Ministers. Grote landen vinden dat bij handhaving van het huidige systeem de kleinere na uitbreiding te veel gewicht krijgen. De kleine landen vrezen op hun beurt dat de grote willen domineren.

De stem van Duitsland, Frankrijk, Groot-Brittannië en Italië in het besluitvormende orgaan van de EU `weegt' nu even zwaar (10 stemmen). Hetzelfde geldt voor België, Griekenland, Nederland en Portugal (5 stemmen). Herverdeling op basis van inwonertal zou gunstig zijn voor Duitsland, dat met de hereniging aanzienlijk groter is geworden, en ook voor Nederland dat immers meer inwoners heeft dan België. Maar Frankrijk wil niet minder gewicht in de schaal leggen dan Duitsland. Een oplossing zou een zogeheten `dubbele sleutel' kunnen zijn: voor elk besluit is een meerderheid van landen nodig die tevens een meerderheid van de bevolking vertegenwoordigt. Maar Frankrijk wil hier niet over horen omdat het in het voordeel van de kleine landen kan zijn.

Afschaffing van vetorecht van lidstaten op verschillende terreinen. Daarvoor in de plaats moet dan besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid komen.

Commissievoorzitter Prodi noemt Nice een succes als er een einde komt aan het vetorecht. De Deense premier Poul Nyrup Rasmussen vindt Nice een succes als daar niet – net als in Amsterdam – moeilijke besluiten over zaken die met de machtsposities van de afzonderlijke lidstaten te maken hebben naar een verre toekomst worden doorgeschoven. Beiden hebben reden om somber te zijn. Op elk terrein is wel een land dat zijn vetorecht wil houden.

Verruiming van `versterkte samenwerking'. Daardoor krijgen lidstaten die dat willen de mogelijkheid op een bepaald terrein verder te integreren dan de anderen. Over de betekenis van zo'n systeem lopen de meningen uiteen. Sommige regeringsleiders denken dat hiermee ontkomen kan worden aan het veto van een lidstaat bij een kwestie waarover nu met eenstemmigheid moet worden besloten. Maar aan de versterkte samenwerking zijn zó veel beperkende voorwaarden verbonden, dat anderen verwachten dat deze vrijwel nooit in de praktijk gebracht zal worden.

De EU-top in Biarritz, afgelopen oktober, gaf al een voorproefje te zien van wat in Nice te wachten staat. De grote en kleine lidstaten kwamen in Biarritz stevig met elkaar in aanvaring. ,,Dat was goed. Ik had er zelfs plezier in'', zegt de Finse premier Lipponen lachend. ,,Iedereen moest naakt zijn belangen tonen. Nu is de tijd gekomen om de verschillen te overbruggen.'' Maar premier Kok, die hoopt te kunnen bemiddelen, weet hoe moeilijk dit is. Kleine landen zijn geïrriteerd omdat Nederland zichzelf niet klein vindt. Bovendien zijn de grote landen net als de kleine onderling verdeeld.

Een extra handicap bij de topconferentie in Nice is dat de traditionele Frans-Duitse `motor' van Europa al geruime tijd hapert. Stroevere persoonlijke verhoudingen maken het lastiger de gebruikelijke Frans-Duitse tegenstellingen ten behoeve van het gezamenlijke belang te overbruggen. Schröder wil dat in Nice wordt vastgelegd dat in 2004 opnieuw wordt onderhandeld over wijziging van het verdrag van de EU. Frankrijk voelt weinig voor die wens en is ook niet geporteerd van Duitse ideeën over hervorming van de Unie op langere termijn.

Over die toekomstige EU bestaan zo veel meningen als er regeringsleiders zijn. De meesten zien ook tegen die discussie op. Daarom circuleert het idee van een conventie met parlementariërs uit alle landen die het eens moeten worden over het toekomstige Europa. De Finse premier Lipponen hoopt dat het daarna ophoudt: ,,We moeten het eens worden over een Europese grondwet, waarin de regels voor honderden jaren worden vastgelegd.''