Europa is meer dan `groot' versus `klein'

Door de uitbreiding van de Europese Unie, met voornamelijk kleine landen, moeten de regels voor de besluitvorming worden aangepast. Achterdocht van kleine landen mag dit debat niet vertroebelen, vindt E.P. Wellenstein.

Binnenkort moeten de regeringsleiders van de Europese Unie in Nice definitieve besluiten nemen over de samenstelling van de Europese Commissie, de stemmenweging in de Raad van Ministers van de Europese Unie, en nog andere punten die van belang zijn om de bestuursstructuur van de Unie geschikt te maken voor uitbreiding van vijftien tot meer dan 25 lidstaten. Bij de voorbespreking van deze agenda op de informele Europese top in Biarritz, half oktober, heeft de discussie helaas de vorm aangenomen van `groot' tegen `klein'.

Helaas, want dit vertroebelt het debat. Het is namelijk niet zo dat in de Unie politieke besluitvorming wordt bepaald door de tegenstelling groot/klein. Er zijn tegenstellingen tussen bijvoorbeeld Noord en Zuid, tussen meer en minder tot protectionisme geneigde lidstaten. Zo nemen ook de grote samen met de kleine landen aan de Economische en Monetaire Unie (EMU) deel, terwijl ook degenen die de euro nog niet hebben aanvaard, een mengsel van groot en klein zijn.

Waarom moet dan nu aan die zaken gesleuteld worden? Omdat met de komende uitbreidingen heel er veel kleine landen bijkomen en (als men voorlopig Turkije buiten beschouwing laat) maar één groot land: Polen. Handhaaft men het thans geldende stemmenaantal per land in de Raad van Ministers, dan neemt het stemgewicht van de kleine landen disproportioneel toe. Dat komt omdat die stemmentoedeling bewust niet op de bevolkingscijfers is toegesneden, maar daar een zeer zwakke afschaduwing van is. Bijvoorbeeld: Duitsland met 80 miljoen inwoners tien stemmen, Luxemburg met 400.000 inwoners twee stemmen. Het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Italië, alle met ongeveer 60 miljoen inwoners, hebben evenveel stemmen als Duitsland; Spanje met tegen de 40 miljoen inwoners acht, Nederland, België, Portugal en Griekenland alle tien, en de andere vier of drie.

Om een besluit met gekwalificeerde meerderheid te nemen is ongeveer zeventig procent van het totaal aantal stemmen nodig; de blokkerende minderheid, om een besluit tegen te houden, moet dus meer dan ongeveer dertig procent van het stemmentotaal bedragen. Ze hebben alle een wezenlijke inbreng in de besluitvorming met een redelijk evenwicht tussen `groot' en `klein'. Bij uitbreiding met zeer veel kleine landen zou dat evenwicht verloren gaan: in een extreem geval zou, als alle kleine landen samen zouden spannen, vijftien procent van de Unie-bevolking een besluit kunnen afdwingen.

Een verschuiving in de stemmenbeweging is dus niet meer dan redelijk en is ook al in 1997 bij het Verdrag van Amsterdam met het oog op de aanstaande uitbreiding geprobeerd. Vergeefs, er komen allerlei politieke gevoeligheden bij kijken (Duitsland méér stemmen dan Frankrijk? Nederland méér dan België?). Waar men het ook in Nice over eens wordt, voor de besluitvorming in een sterk vergrote Unie zijn slechts van belang de redelijkheid van de stemmenverdeling, en het feit dat een blokkerende minderheid in de Raad van Ministers niet al te gemakkelijk kan worden gevormd, want dan dreigt verlamming. Voor eigen Nederlandse stokpaardjes is hier geen reden, allerlei formules zijn denkbaar uit het oogpunt van het Nederlands belang.

Anders ligt het bij de samenstelling van de Europese Commissie. Ook hierover werd in Amsterdam geen overeenstemming bereikt. In Amsterdam werd in een protocol vastgelegd – op voorwaarde dat men het later over een nieuwe stemmenweging in de Raad van Ministers eens zou worden – dat de grote landen van hun tweede Commissaris afstand zouden doen. Nu hebben de groten twee leden in de Commissie, de kleine landen ieder één. Dus tien van de grote en tien van de kleine landen. Die twintig zouden dan tot vijftien worden teruggebracht, en met vijf toetredende landen erbij zou men dan weer op een Commissie van twintig leden uitkomen. Dat werd in het Amsterdamse Protocol kennelijk als een praktische bovengrens beschouwd.

Volgens het Protocol van Amsterdam zijn wij dus nu aan die heroverweging toe, want het aantal kandidaatleden overschrijdt ruim de vijf, en zelfs de tien. Maar als in Nice besloten zou worden (wat in Biarritz met klem door kleinere lidstaten verlangd werd) dat in het zicht van de uitbreiding inderdaad één Commissaris voor elk land in het nieuwe verdrag wordt opgenomen, dan is het een illusie te denken dat men daarna, vlak voor of tijdens de toetreding van nieuwe lidstaten, nog op zijn schreden kan terugkeren. Dat is politiek onverkoopbaar.

Premier Kok zei volgens een publicatie van Buitenlandse Zaken in Biarritz: ,,We moeten oog hebben voor de problemen die optreden als de Commissie uit meer dan 25 leden bestaat.'' En: ,,Nederland staat open voor ideeën op de langere termijn.'' Een realistische inschatting is echter dat de besluiten in Nice de lange termijn juist al zullen vastleggen.

Op het eerste gezicht lijkt het dat de stelling `iedere lidstaat heeft recht op een Commissaris' de positie van de kleinere lidstaten consolideert, in de praktijk kan dat echter heel anders uitpakken. Een Commissie van 25 leden vult een hele zaal. Zoals de president van het Europese Gerechtshof al eens opmerkte, overschrijdt men bij zo'n omvang de grens tussen een beraadslagend college en een discussiërende vergadering. Iedereen is het erover eens dat de voorzitter van de Commissie sterkere bevoegdheden moet krijgen, met name bij de toedeling van werkzaamheden. Zijn er nu betekenisvolle portefeuilles voor 25 leden? Neen, dat is nu al met twintig leden een probleem. Dus dreigen óf versnippering van portefeuilles en overlappende verantwoordelijkheden, fricties en rivaliteiten, óf een onofficiële hiërarchie. Ieder bestuursorgaan van die omvang komt direct of indirect tot de vorming van een kernkabinet oftewel directorium. Geen ideale constellatie voor grote collegialiteit, terwijl daar toch het goed functioneren van de Commissie van afhangt. Zij is immers geen vertegenwoordiging van de lidstaten, integendeel, de leden moeten onafhankelijk van hun regeringen gezamenlijk tot voorstellen in het algemeen belang van de Unie komen.

Een Commissaris is dus niet `onze man in Brussel', maar iemand uit ons land in Brussel. Wil hij goed functioneren, dan moet hij het vertrouwen van het Europees Parlement hebben, en van zijn collega's, alsmede van de ministers uit de lidstaten met wie hij onderhandelt. Is hij Belg, dan moet hij evenveel inzicht hebben in de problematiek in Zuid-Italië als in Wallonië. Daar heeft hij een uitgebreide staf voor, niet van hoofdzakelijk Belgen, maar van alle nationaliteiten. Die moet hij leiden en motiveren.

Gezien de aard van deze functie is het in een zeer grote Unie geen onaanvaardbare gedachte dat het lidmaatschap van de Commissie tussen onderdanen van de lidstaten zou rouleren, mits dat rouleren tegelijkertijd geldt voor de grote en de kleine landen. Met een Commissie van veertien leden zou men een heel eind komen. De achterdocht dat alleen kleinere lidstaten daarbij zouden `inleveren' schijnt door de jongste verklaringen van Franse zijde te worden weggenomen. Als dat in heldere afspraken bevestigd zou worden, zou het zeer ernstige overweging van de kleinere lidstaten verdienen. Dat zou beter zijn dan zich in Nice opsluiten in een kader waarin hun inbreng op den duur steeds meer gemarginaliseerd dreigt te worden. Het is geen gebrek aan solidariteit met de kleine landen om deze gedachte te opperen, integendeel. Het is een middel om een zinnige inbreng te bieden, ook in een zeer grote Unie.

E.P. Wellenstein is lid van de Adviesraad Internationale Vraagstukken en voormalig directeur-generaal bij de Europese Gemeenschappen.