Euroleger is niet zo sterk als men denkt

De ministers van Defensie van de Europese Unie hebben deze week in Brussel overeenstemming bereikt over een lijst met eenheden en middelen waaruit een Euroleger van 60.000 manschappen kan worden samengesteld. Daarmee wordt een belofte ingelost die tijdens de Europese top van Helsinki van december 1999 was gedaan. Jonathan Eyal merkte terecht op (Opiniepagina, 21 november) dat het Europese besluitvormingsproces snel en bewonderenswaardig heeft gefunctioneerd. Toch is het de vraag welke waarde aan het Euroleger moet worden gehecht.

De multinationale eenheid moet de zogeheten Petersbergtaken kunnen uitvoeren. Deze werden in juni 1992 vastgesteld tijdens een bijeenkomst van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie van de West-Europese Unie (WEU) in Bonn. In conferentieoord De Petersberg werd overeengekomen dat militaire eenheden van de WEU-landen kunnen worden ingezet voor operaties, variërend van lichtbewapende vredebewarende operaties en humanitaire hulp, tot zwaar bewapende vrede-afdwingende taken. Enkele jaren geleden werden deze taken naar de EU overgeheveld, als zichtbare uitdrukking van de politieke wens een gemeenschappelijk Europees buitenlands- en defensiebeleid gestalte te geven en daarbij de rol van de WEU terug te dringen.

Volgens het besluit van Helsinki moet het Euroleger vanaf 2003 voor het uitvoeren van deze taken binnen zestig dagen ingezet kunnen worden, moet deze inzet een jaar lang worden volgehouden, en moet voldoende ondersteuning voorhanden zijn om de operatie daadwerkelijk te kunnen uitvoeren. Voor de planning rond het Euroleger en om de politieke en de militaire controle over de inzet ervan te garanderen, is voorts besloten de EU op te tuigen met nieuwe instellingen, zoals een Politiek- en Veiligheidscomité en een Militair Comité.

Onder Europese politici bestaat echter een sterke neiging de discussie over het Euroleger te beperken tot middelen, zoals aantallen manschappen, tanks, vliegtuigen en schepen. Even belangrijk is het vraagstuk van de capaciteiten: wat kan de EU met de toegezegde middelen. Het antwoord is: dat valt tegen. De kern van het probleem zit in het door de Europese top zelf geformuleerde uitgangspunt dat ook de meest veeleisende Petersbergtaken moeten kunnen worden uitgevoerd. Het gaat hier om geweldsoperaties onder feitelijke oorlogsomstandigheden.

In 2003 kan de EU ongetwijfeld een krijgsmacht van 60.000 militairen op de been brengen, maar daarmee kunnen slechts betrekkelijk risicoloze operaties worden uitgevoerd. Bij grootschalige vredeafdwingende operaties en het beschermen van de belangen van de EU-landen, zoals het openhouden van handelsroutes en het verkrijgen van toegang tot schaarse hulpbronnen, moeten vraagtekens worden gezet.

De belangrijkste Europese landen, de leden van de EU én de NAVO, hebben impliciet toegegeven dat de capaciteiten daartoe in belangrijke mate ontbraken toen zij tijdens de NAVO-top van Washington in april 1999, het Defense Capabilities Initiative (DCI) aannamen. Hierin werden 58 gebieden voor verbetering onderkend. Verbeteringen zijn noodzakelijk omdat de structuur en de inrichting van de meeste Europese landmachten nog steeds voldoen aan de eisen van de Koude Oorlog. Ze zijn ingericht voor de grootschalige verdediging van Europa, leunen sterk op tanks en andere zware wapensystemen en zijn weinig mobiel en flexibel. Slechts het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Nederland hebben aanzetten gegeven voor een meer expeditionaire krijgsmacht. Deze landen creëren een interventiecapaciteit waarmee ver van huis kan worden opgetreden. Daarbij wordt grote nadruk gelegd op zaken als transportcapaciteit, mobiele commandovoerings- en communicatiecapaciteiten, gemakkelijk te transporteren vuurkracht, logistiek, tankervliegtuigen en precisiewapens. Niet toevallig waren dit ook tekortkomingen die het DCI aangaf.

Deze zijn zo groot dat het zeker tot 2010 of 2015 zal duren voordat de EU in staat is de `meest veeleisende' Petersbergtaken uit te voeren. Het eerste probleem is geld. Op zich is dat er voldoende. De crux is dat de collectieve defensiebestedingen van de EU-lidstaten ongeveer 60 procent zijn van het Amerikaanse defensiebudget, terwijl de output in termen van gezamenlijke militaire capaciteit slechts 10 tot 15 procent van de Amerikaanse krijgsmacht bedraagt. De Europeanen spenderen hun geld dus op uiterst inefficiënte wijze.

Zo gaan de omvangrijke bureaucratieën bijvoorbeeld ten koste van de `output'. De omvang van het ministerie van Defensie en de Haagse krijgsmachtdeelstaven is bij wijze van spreken voldoende om de krijgsmachten van de gehele Benelux aan sturen. Als België en Luxemburg hun staven opheffen komt meer geld beschikbaar voor investeringen in de output. Daarmee is niet gezegd dat de Haagse bureaucratie te groot is, maar dat door vermindering van het aantal bureaucratieën in Europa geld voor output wordt vrijgemaakt. Dit is pas mogelijk als een gezamenlijke Europese defensie in zicht komt. Daarom moet de financiële ruimte voorlopig worden gezocht in verhoging van de defensiebegrotingen. Nederland is overigens een van de weinige landen die daartoe heeft besloten.

Het tweede probleem is de samenstelling van het Euroleger zelf. De gemiddelde landstrijdkracht bestaat voor eenderde uit logistieke eenheden, voor eenderde uit gevechtsondersteunende eenheden en voor eenderde uit gevechtseenheden. Voor de `meest veeleisende' Petersbergtaken zijn mogelijk 60.000 gevechtseenheden nodig. Dit betekent dat de lijst met toezeggingen in feite drie maal zo groot moet zijn. Als de EU, zoals in Helsinki bepaald is, de operatie een jaar wil vol houden, zal na zes maanden een roulatie moeten plaatsvinden. Dit betekent dat het aantal nogmaals met twee moet worden vermenigvuldigd. Een wezenlijk probleem is echter, dat de EU-landen over 1.8 miljoen militairen beschikken, maar slechts in staat zijn een troepenmacht van 40.000 over een periode van meerdere jaren in te zetten. Een belangrijke reden is dat veel landen nog steeds over een krijgsmacht van dienstplichtigen beschikken die veelal om politieke redenen niet voor Petersbergtaken kunnen worden ingezet.

Als gevolg van deze uitdagingen is de drang onder Europese politici groot de Petersbergtaken creatief te interpreteren of zelfs te bagatelliseren. Met name in Duitsland valt veelvuldig te horen dat de kans zeer klein is dat ,,de EU de meest veeleisende Petersbergtaken ooit moet uitvoeren, en dat het daarom wel wat minder kan'. Bovendien, zo wordt er aan toegevoegd, ,,zullen de Amerikanen ons in dit soort gevallen zeker helpen omdat dan ook hun belangen in het geding zijn'. Door dit soort redeneringen zal de EU tot in lengte van jaren een politieke dwerg blijven. Ernstiger is dat deze redenering voorbijgaat aan de mogelijkheid dat ogenschijnlijk risicoloze operaties uit de hand kunnen lopen. In dat geval is de EU niet in staat de strijd in zijn voordeel te beslechten of tijd en ruimte te creëren voor de aanvoer van bijvoorbeeld Amerikaanse versterkingen. Was dit overigens niet de kern van het debat dat recentelijk in de Tweede Kamer gevoerd over de inzet van Nederlandse militairen voor UNMEE en dat uiteindelijk leidde tot het meesturen van bewapende helikopters?

Kortom, het Euroleger kan mogelijk de vredesmacht KFOR in Kosovo, aflossen, maar is niet of nauwelijks in staat de vrede af te dwingen als de vlam in de pan slaat. Dat is geen prettig vooruitzicht, al was het alleen maar dat opstandige types in een crisisgebied van deze wetenschap misbruik kunnen maken. Vandaar dat de afgelopen dagen niet meer dan een aanzet is gegeven tot een Euroleger.

Prof.dr. Rob de Wijk is onder meer verbonden aan het Instituut Clingendael voor Internationale Betrekkingen.

    • Rob de Wijk