Nederlands milieubeleid voldoet niet

Het zal lastig worden om op de klimaatconferentie in Den Haag tot overeenstemming te komen. Daarna wordt het nog veel moeilijker het akkoord uit te voeren. Zo zal Nederland moeten inzetten op een koerswijziging in het milieubeleid, vindt Aart de Zeeuw.

De klimaatconferentie in Den Haag is een volgende stap in een poging om wereldwijd een verdrag te sluiten om de uitstoot van kooldioxide en andere broeikasgassen terug te dringen. Dat is nodig omdat er anders zeer waarschijnlijk veranderingen in het klimaat optreden met desastreuze consequenties. De eerste tekenen daarvan in de vorm van orkanen en overstromingen lijken al zichtbaar.

Landen moeten tot overeenstemming komen, omdat het voor één land geen zin heeft de emissies terug te dringen zolang andere landen dat niet doen. Omgekeerd is het ook zo dat als andere landen het wel doen, het voor één land aantrekkelijk is om het niet te doen. Een land kan zo kosten besparen terwijl de andere landen ervoor zorgen dat de nodige reducties vrijwel gerealiseerd worden. Dit is één van de redenen waarom het hele proces zo moeizaam verloopt. De intenties bij de eerste klimaatconferentie in Rio de Janeiro waren veelbelovend, maar tot nu toe zijn die nog niet waargemaakt.

Het beste resultaat is een paar jaar geleden geboekt in Kyoto. Daar zijn concrete afspraken gemaakt. Zo zal de Europese Unie de uitstoot van broeikasgassen in 2010 met in totaal 8 procent verminderen ten opzichte van het niveau in 1990. In een onderlinge afspraak hoeft Nederland maar 6 procent terug.

Ook is er in Kyoto gesproken over mogelijke `mechanismes'. Onder de noemer van `Joint Implementation' mogen landen projecten financieren die de uitstoot in andere landen verminderen, en het resultaat op eigen conto schrijven. Dit is een vorm van bilaterale handel in emissieverpichtingen. Projecten financieren in ontwikkelingslanden kan ook, maar dit heeft een andere benaming gekregen (`Clean Development Mechanism') omdat die landen nog geen deel uitmaken van de overeenkomst. Deze mechanismen staan centraal in de discussie in Den Haag. De Verenigde Staten willen toe naar een volledig systeem van handel in emissieverplichtingen of emissierechten. Nederland wil wel een ruimer systeem, maar het ook weer aan banden leggen in de zin dat landen in ieder geval 50 procent van hun reductieverplichting in eigen land moeten realiseren.

Als argument hoor je vaak dat het niet eerlijk zou zijn als landen hun hele verplichting kunnen afkopen. Dat is economisch geen sterk argument want wat is er tegen om altijd de goedkoopste reductiemogelijkheden te zoeken? Er wordt ook betaald, dus de landen waar meer van de reductie gerealiseerd wordt, kunnen daar in andere zin weer hun voordeel mee doen.

Er is echter ook een economisch argument voor het Nederlandse standpunt dat wel steek houdt. Of we er in slagen de emissies te reduceren zonder veel afbreuk te doen aan onze welvaart hangt sterk af van of we in staat zullen zijn forse verbeteringen in de technologie te bewerkstelligen. Die verbeteringen zullen met name in de geïndustrialiseerde landen moeten plaatshebben en dus moet het bedrijfsleven daar onder druk blijven staan.

Het is de vraag waar de discussie in Den Haag uitkomt en of de deelnemende landen dan het Kyoto-protocol zullen ratificeren. Maar ook als dat lukt, zijn we er nog niet. Als landen in een internationale overeenkomst een reductieverplichting aangaan zullen ze die in eigen land moeten uitvoeren. Als Nederland doorgaat met het type milieubeleid waar het al jaren op mikt en waar ook nu weer over wordt gesproken, ontstaan grote problemen. Het Nederlandse milieubeleid verwacht vooral veel van convenanten met sectoren in het bedrijfsleven. Daar is succes mee geboekt, zoals met het verpakkingenconvenant. Nu wordt veel verwacht van het `benchmarking convenant'. Daarin verplichten bedrijven zich om wat betreft hun functioneren tot de top van de wereld te behoren. Bij het klimaatbeleid wordt daar nu ook weer op ingezet.

De energie-intensieve sectoren in Nederland zijn waarschijnlijk bereid om de verplichting aan te gaan om in hun energieverbruik tot de beste tien procent in de wereld te behoren. Dat is mooi maar er kunnen dan toch twee serieuze problemen ontstaan. Ten eerste verplichten deze bedrijven zich slechts om de beste technologie te volgen en niet om voorop te lopen. Dit systeem leidt niet noodzakelijk tot voldoende prikkels om forse technologieverbeteringen te realiseren die zo nodig zijn om groei en emissies te ontkoppelen. Prikkels om energie en dus kosten te sparen zijn er altijd, maar als die voldoende zouden zijn, dreigde er geen klimaat probleem.

Ten tweede kan dit systeem tot strijdigheden leiden met de afspraken die zijn vastgelegd in een klimaat protocol. Immers, ook als de bedrijven tot de energiezuinigste van dit moment behoren, kunnen ze door hun omvang nog zoveel energie gebruiken, en dus nog zoveel kooldioxide uitstoten, dat Nederland de reductieverplichting niet haalt.

Dit proces heeft zich de laatste jaren al voorgedaan. Nederlandse bedrijven gebruiken relatief weinig energie, maar de energieintensieve sector is zo sterk gegroeid dat de uitstoot van kooldioxide niet is afgenomen. Het bedrijfsleven hanteert het argument dat absolute emissieplafonds groei onmogelijk maken of tot dermate hoge kosten leiden dat de bedrijven internationaal niet meer kunnen concurreren.

Dat is zo maar het is van tweeën één. Of we kiezen ervoor dat we proberen energiezuinig te zijn, en dan maar afwachten tot hoeveel emissies dat op termijn leidt en wat de consequenties daarvan zijn. Maar dan moeten we geen klimaatprotocol tekenen met een verplichting tot een absolute emissiereductie. Of we tekenen het klimaatprotocol, maar dan moeten we ook bereid zijn de afspraken uit de voeren en de kosten daarvan te accepteren.

Enerzijds het klimaatprotocol ondertekenen en anderzijds genoegen nemen met `benchmarking' zal met grote waarschijnlijkheid tot inconsistenties leiden en de geloofwaardigheid van het klimaatbeleid ondermijnen.

Aart de Zeeuw is hoogleraar milieu-economie aan de Katholieke Universiteit Brabant.