EU-defensie zal veiligheid vergroten

De Europese Unie begint een nieuw avontuur: de oprichting van een sterke mobiele strijdmacht, die bij elke toekomstige crisis op het continent kan ingrijpen. De overeenstemming die in de EU over de rol van de defensie bestaat, zal waarschijnlijk blijvend zijn, meent Jonathan Eyal.

Het heeft de Europese Unie na het einde van het communisme ruim tien jaar gekost om te bespreken waar ze militair naartoe wil. Het was een mysterieus debat, onbegrijpelijk voor de meeste mensen in Europa, en het leidde uiteindelijk tot niets. Maar op de top in Helsinki van vorig jaar december hebben de regeringen besloten tot de oprichting van een strijdmacht van 60.000 man en deze week worden de eerste concrete stappen daartoe gezet. Naar Europese maatstaven is dat een snel en bewonderenswaardig besluitvormingsproces. Bovendien verschillen de Europese landen niet wezenlijk van mening over de noodzaak van die strijdmacht: de regeringen zullen nog wel blijven twisten over de omvang en de verantwoordelijkheden, maar niet over de oprichting.

Natuurlijk, het zijn nog maar papieren besluiten die worden genomen. Er wordt in feite geen nieuwe strijdmacht opgericht; de beloofde troepen zijn dezelfde die er in Europa al zijn. Ook wordt geen nieuw materieel aangeschaft, althans niet in de nabije toekomst. Evenmin is de strijdmacht `Europees' in de ware zin des woords; de afzonderlijke regeringen behouden theoretisch de bevoegdheid hun bijdrage aan elke toekomstige operatie te weigeren als ze het niet eens zijn met de missie of de omvang daarvan.

De huidige besluiten hebben dan ook niet zozeer een militair, als wel een zuiver politiek oogmerk. Ze zijn bedoeld een nieuwe Amerikaanse regering ervan te overtuigen dat het Europa ernst is met zijn toekomstige defensieverantwoordelijkheden. En ze leiden tot een nieuwe, informele verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten van de EU: het is duidelijk dat wie het meest aan deze strijdmacht bijdraagt in de toekomst ook meer over defensiekwesties te zeggen zal hebben. Maar afgezien daarvan moet verder vrijwel alles nog besloten worden.

De problemen met de Europese veiligheidsregelingen zijn nog altijd enorm. Binnen de EU zijn landen die een politiek van militaire neutraliteit blijven voeren, terwijl een aantal belangrijke Europese NAVO-leden geen lid is van de EU. De Europese regeringen gaan uit van de veronderstelling dat ze bij een toekomstige operatie gebruik kunnen maken van de militaire middelen van de NAVO. Maar niemand weet hoe een nieuwe Amerikaanse regering op dergelijke voorstellen zal reageren en hoe de formele band tussen de NAVO en de EU eruit zal zien. Ten slotte beweert men ten onrechte dat de hele operatie kan worden uitgevoerd zonder een verhoging van de militaire uitgaven. Bij elkaar genomen maken alle hindernissen een onoverkomelijke indruk. Maar gegeven de juiste politieke wil kunnen ze eigenlijk vrij snel uit de weg worden geruimd.

Zo is het is niet goed om landen als Polen, Turkije of Noorwegen buiten een Europese regeling te houden: dat zijn niet alleen belangrijke staten, maar ze nemen in Europa ook een strategische sleutelpositie in. Toch biedt de oprichting van een Europese strijdmacht deze landen het beste instrument voor een informele maar niettemin belangrijke band met de EU. Het is betrekkelijk eenvoudig om overeenkomsten te sluiten waarbij deze staten hun troepen aan de Europese strijdmacht bijdragen. Ze krijgen niet het recht hun veto over de besluiten van de EU uit te spreken, want dat zal voorbehouden blijven aan de lidstaten van de EU. Maar op grond van hun bijdrage aan militaire operaties zullen ze wel het recht verwerven bij elk besluit te worden geraadpleegd. Ook zal de oprichting van een Europese defensiemacht andere landen nieuwe veiligheid bieden. De Baltische staten worden misschien wel nooit lid van de NAVO, maar ze hebben wel een goede kans om in de nabije toekomst lid van de EU te worden en zo via de `achterdeur' een veiligheidsgarantie te verwerven.

De komst van een Europese strijdmacht zaait dus allerminst nieuwe verdeeldheid in Europa, zoals critici beweren, maar biedt juist de mogelijkheid om de veiligheid in ons werelddeel te vergroten. De band tussen de EU en de NAVO zal voor het welslagen van deze opzet essentieel blijven. Maar het ongerijmde is dat beide organisaties nu eenmaal nooit een zelfde aantal lidstaten zullen hebben en dat de NAVO en de EU juist dáárdoor veroordeeld zijn tot samenwerking. De Fransen blijven erop staan dat die samenwerking informeel is; de Amerikanen zouden best eens een formele band kunnen eisen, nauwkeurig in een overeenkomst vastgelegd. Maar de partijen aan weerszijden van de Atlantische Oceaan zullen hier wel tot een vergelijk weten te komen.

Een hachelijk thema blijft de financiering van deze nieuwe defensie-inspanning. De Europeanen moeten hoognodig meer geld in hun militaire slagkracht steken. Vooralsnog zijn de voortekenen niet goed: de regeringen blijven doen of ze gewoon meer uit de bestaande defensiebegroting zullen halen. En Duitsland heeft het nieuwe Europese militaire plan begroet met de aankondiging dat het volgend jaar sterk op zijn defensiebegroting gaat bezuinigen. Maar ook hier zijn er optimistische signalen. De besluiten van deze week zijn nog maar het begin van een lang proces dat jaren zal vergen en dat de Europese regeringen zal verplichten tot de aanschaf van nieuwe transport- en gevechtsvliegtuigen, en van nieuwe communicatiesystemen. Zodra de regeringen zich aan gezamenlijke projecten hebben gebonden, is het voor elk land afzonderlijk vrijwel onmogelijk zich uit zulke projecten terug te trekken. De ministeries van Financiën hebben het misschien nog niet in de gaten, maar de defensiebegroting van de EU-landen kan elk moment worden gevrijwaard van toekomstige bezuinigingen. Uiteindelijk zullen de defensiebegrotingen in Europa omhoog moeten en zal bepaald militair materieel dat al bij de NAVO aanwezig is, ook in Europa moeten worden aangeschaft; de enige vragen zijn hoe door een combinatie van defensieprojecten in ons hele werelddeel het geld zo doelmatig mogelijk kan worden besteed, en hoe de overlapping met de militaire middelen van de NAVO tot een minimum beperkt kan blijven.

Er is echter één lastig punt dat nog moet worden opgelost en waar de EU nog altijd aan voorbijgaat: dat van de democratische zeggenschap over het hele defensieproces. De Britten, die bij het huidige initiatief voorop liepen, hebben dat welbewust vaag gehouden, ter voorkoming van een ellenlange discussie over besluitvormingsorganen en nieuwe stemprocedures. Die tactiek is geslaagd: de afgelopen twee jaar heeft Europa zich gericht op militaire slagkracht in plaats van ambtelijke constructies. Maar voor die aanpak betaalt Europa al wel een prijs: in Brussel zijn vele nieuwe ad-hoc-organen ontstaan, die allemaal een rol spelen in het militaire besluitvormingsproces maar elkaar geen van alle verantwoording schuldig zijn.

Theoretisch blijven de nationale regeringen in militaire kwesties verantwoording schuldig aan hun parlement en blijft defensie een zaak van samenwerking tussen soevereine staten en niet zozeer de verantwoordelijkheid van de Europese Commissie. Maar in de praktijk is deze opzet een recept voor toekomstige politieke schandalen. De Europese militaire besluiten zullen meestal een compromis tussen veel landen zijn. Dat compromis wordt in het geheim bereikt. Er is dan weinig kans de nationale parlementen tussentijds in te lichten over het onderhandelingsproces, vooral omdat de Europeanen netelige besprekingen met de Amerikanen zullen moeten voeren. Tegen de tijd dat de parlementen een crisis mogen bespreken, is het besluit over de te volgen handelwijze al genomen; de gekozen Europese vertegenwoordigers zullen alleen van het beoogde optreden in kennis worden gesteld en niet het beleid kunnen wijzigen. Bovendien zullen de ministers van Defensie hun troepen vrij vroeg moeten toezeggen, want elke militaire planning vergt een duidelijk beeld van de beschikbare troepen. Vanaf dat moment kunnen die strijdkrachten onmogelijk nog worden teruggetrokken zonder de hele operatie in gevaar te brengen.

Als de EU niet oppast, kan ze bij elke toekomstige militaire operatie geconfronteerd worden met een schandaal à la de kwestie-Srebrenica. Net als bij die treurige Bosnische episode gaat het dan niet zozeer om het professionalisme van de troepen, maar meer om de politieke besluitvorming, de geboden steun aan die troepen en hun mandaat. Verder zullen gezamenlijke Europese besluiten over militair materieel een bron van nog meer politieke schandalen zijn.

De belangrijkste toets voor de Europese defensie wordt hoe de structuren in een passend stelsel van democratische controle moeten worden vastgelegd. De Nederlandse regering heeft geëist dat een aantal van de nieuw gevormde defensie-instellingen, zoals de onduidelijke Commissie Politiek en Veiligheid, worden verankerd in een nieuw verdrag, dat ook het vraagstuk van de democratische controle zal specificeren. Andere regeringen zijn hierdoor niet overtuigd en geven eerder de voorkeur aan de oprichting van een nieuwe, tandeloze parlementaire raad of een defensiecommissie van het Europarlement.

In een poging de kwestie op de agenda te houden heeft de Nederlandse Tweede-Kamercommissie van Defensie onlangs in Londen besprekingen gevoerd met de Lagerhuis-commissie van Defensie. Zulke initiatieven zijn uit te breiden. Een onderzoek van één defensiecommissie kan nog genegeerd worden; maar als het wordt gesteund door de defensiecommissies van een groot aantal nationale parlementen van Europese landen, moet er rekening mee worden gehouden.

Jonathan Eyal is verbonden aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.