Kleine gemeenten hebben wel degelijk bestaansrecht

In de Betuwe zijn gisteren lokale verkiezingen gehouden als gevolg van gemeentelijke herindelingen. Volgens A.H.M. Dölle wordt met het almaar samenvoegen van gemeenten veel waardevols weggegooid. Als gemeenten niet meer allemaal hetzelfde takenpakket krijgen zou al veel worden opgelost.

Gemeentelijke herindeling staat doorgaans garant voor tumult met veel verdrietige en vaak boze burgers. Het is bepaald geen alledaags gezicht: mensen die opkomen voor een overheid. Niet alleen in kleine- en plattelandsgemeenten maar tot in Amsterdam en Rotterdam toe waar Albanese meerderheden het tornen aan de gemeentegrenzen naar de prullenmand verwezen.

Doorgewinterde bestuurders schamperen wel eens wanneer een half-ludieke stoet weer eens in een kist hun vertrouwde lokale bestuur symbolisch al dan niet op het Binnenhof ten grave draagt. Gaat wel over; na een aantal jaren lijkt het of het nooit anders is geweest en hoor je die lui niet meer.

Gevaarlijke geringschatting. Er is bij de sloop van soms eeuwenoude monumenten van openbaar bestuur door fusie, annexatie of samenvoeging echt meer aan de hand. Van Hogendorp en Thorbecke wisten het reeds: de gemeente is een leerschool voor burgerschap en een kraamkamer van de democratie. Opheffen van gemeenten betekent vaak interen op democratisch kapitaal en actief burgerschap.

De voorstanders van schaalvergroting wijzen op de andere zijde van de medaille.Krachtige gemeenten zijn goed toegeruste gemeenten met een gespecialiseerde ambtelijke infrastructuur die allerlei uit Den Haag overkomende takenpakketten aankunnen. Centrumsteden moeten zich bovendien kunnen ontplooien. Deze steden behoeven verder krachtige partners en tegenspelers. Niet te veel kleine gemeenten dus.

Verder wordt vaak wat vroom gewezen op het ondoorzichtige karakter van gemeenschappelijke regelingen waarin kleinere gemeenten vaak samenwerken. Soms wordt er nog een schepje bovenop gegooid door in strategisch-adembenemende perspectieven, Europa en/of de wereld erbij te betrekken. Nederland behoort overigens al tot de zeer grootschaligen.

Ook wanneer je door de bestuurlijke bla-bla en hoempa heenkijkt lijken de argumenten voor schaalvergroting deels valide. Zij knopen aan bij een specifiek instrumentalistische visie op de gemeenten. Hierin wordt lokaal bestuur primair gezien als werkplaats van openbaar bestuur. De gemeente is in die optiek mede-uitvoerder van beleid dat geregisseerd wordt vanuit Den Haag (en Brussel). Oftewel: de gemeente als het gezicht van dé nationale overheid ter plaatse, die het beleid aan lokale omstandigheden aanpast en uitvoert.

De idee dat de gemeente een eigensoortige en dus andere overheid is, zoals de Grondwet veronderstelt is meer iets voor de zondag. Deze botsing tussen de functionalistisch-instrumentele en de meer normatief-constitutionele visie woedt in meerdere Europese landen.

De tendens naar schaalvergroting zet in ons land door. Het is zelfs de enige vorm van reorganisatie van het binnenlands bestuur die slaagt waar pogingen tot vorming van stadsprovincies, agglomeraties, provinciale herindelingen, gewestvorming steeds spectaculair kapseizden.

Voor kleinere gemeenten ziet het er op langere termijn somber uit. Zij worden meegezogen in een krachtenveld waaraan ze zich nauwelijks kunnen ontworstelen. Een van die oorzaken ligt in het sterk uniforme karakter van het Nederlandse gemeenterecht sinds Thorbeckes uit 1851 stammende Gemeentewet. Van Schiermonnikoog tot Amsterdam kent de gemeente in wezen dezelfde structuur, dezelfde bestuursorganen, dezelfde procedures en dezelfde autonomie.

Een dergelijk uniform stelsel past redelijk bij een klein dichtbevolkt en cultureel vrij homogeen land als Nederland en heeft ook voordelen. Dit stelsel biedt een eenduidig referentiekader voor departement en bedrijfsleven en bevordert een soepele aanpassing en vertaling van Europees en nationaal beleid. Het strookt met het nogal egalitaire ethos in de Nederlandse bestuurscultuur. Met wil geen `tweederangs-gemeente' zijn.

Toch is formele differentiatie in het gemeenterecht in bijvoorbeeld twee typen gemeenten niet zo gek dat het op voorhand tot ketterij moet worden verklaard. Kleinere gemeenten kunnen daardoor (langer) blijven bestaan. Weliswaar is hun autonomie minder omvangrijk, maar deze blijft interessant: in de sfeer van de openbare orde, belastingen, subsidiepolitiek, inrichting dorpskom, onderwijs, sport, cultuur, recreatie e.d.

De uitvoering van weinig politiek geladen taken met een sterk technische inslag kunnen worden geprivatiseerd of in gemeenschappelijke regelingen uitgevoerd. De duidelijk bovenlokaal relevante taken, vaak liggend in de sfeer van de ruimtelijke ordening, zullen elders bijv. door niet al te vrijblijvende gemeenschappelijke regelingen, de provincie of in regionale openbare lichamen ter hand kunnen worden genomen. Dat is de prijs voor het voortbestaan van kleinere gemeenten, die op de uitoefening daarvan ook nu reeds slechts beperkte invloed bezitten. Datzelfde geldt voor de kwaliteit van de dienstverlening die in kleinere gemeenten, zo wordt de verbouwereerde burgerij aldaar vaak voorgehouden, onder druk zou staan.

Dat brengt een ander voordeel dichterbij. Het zijn de gemeenten en de gemeenschappen zelf die maar moeten uitmaken of zij deze prijs willen betalen en niet de bestuurders in Den Haag.

Met dit alles is niet gezegd dat formele differentiatie in het gemeenterecht in navolging van veel landen ook in Nederland moet worden ingevoerd. Maar nu aan de hand van het rapport van de commissie Elzinga het grote debat over het zogeheten monisme in het lokale bestuur volop woedt, is er ook een goede gelegenheid om de uniformiteit, eens tegen het licht te houden.

In elk geval is een grondige bezinning nodig over de vraag wat het recht van burgers en gemeenschappen op het nabije en dus lokaal bestuur in een half-federaal Europa in de komende decennia betekent. Dat recht is zeker niet absoluut maar toch ook weer niet zo ijl dat de politiek zo maar door kan gaan met het opheffen van lokaal bestuur tegen de overweldigende meerderheid van de ingezetenen in. Het is niet voor niets dat het Europees Handvest inzake lokale autonomie dat Nederland nog recent ratificeerde in artikel 5 voorschrijft dat bij wijziging van de gemeentegrenzen de plaatselijke gemeenschappen moeten worden geraadpleegd.

Prof.mr.dr. A.H.M. Dölle is lid van de Eerste Kamer waar hij deel uitmaakt van de CDA-fractie. Voorts is hij hoogleraar recht der decentrale overheden aan de Rijksuniversiteit Groningen.