Nederland wacht zware taak op klimaatconferentie

Het wordt de komende weken spannend op de klimaatconferentie in Den Haag. Als het de vertegenwoordigers van zo'n 170 landen lukt overeenstemming te bereiken over concretisering van de afspraken die in 1997 in het Japanse Kyoto zijn gemaakt, dan kan het zogeheten Protocol van Kyoto snel worden geratificeerd. Lukt dat niet dan dreigen de resultaten van Kyoto ten grave te worden gedragen.

In de Verenigde Staten is weinig politieke steun voor `Kyoto'. De meeste andere industrielanden zijn positief, maar hebben elk hun eisen omtrent de openstaande punten. De ontwikkelingslanden verwachten duidelijke toezeggingen. Een cruciale rol is weggelegd voor de Europese Unie om haar rol als bewaker van de milieu-effectiviteit van het Protocol van Kyoto waar te maken en de noodzakelijke compromissen te vinden. Voorzitter Nederland wacht een zware taak.

De Haagse conferentie is een uitvloeisel van een soortgelijke bijeenkomst in Rio de Janeiro, waar in 1992 het Klimaatverdrag werd ondertekend. Dat trad in 1994 in werking. Het bevat een vergaande doelstelling: gevaarlijke klimaatverandering voorkomen. Maar zonder harde afspraken. In 1997 (Kyoto) verplichtten de industrielanden zich expliciet om de uitstoot van broeikasgassen in 2010 terug te brengen tot 5 procent onder het niveau van 1990. De Haagse conferentie moet de losse einden van Kyoto aan elkaar knopen.

Boven aan de agenda staat een eventuele beperking van het gebruik van de zogenoemde Kyoto-mechanismen. Met deze instrumenten kunnen landen een deel van hun Kyoto-verplichting voldoen door reducties van de uitstoot van broeikasgassen elders te realiseren (via `Joint Implementation' in Oost-Europa of via het `Clean Development Mechanism' - CDM - in ontwikkelingslanden) of emissierechten van andere industrielanden te kopen. Uit onderzoek van het Centraal Planbureau en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu blijkt dat ze de uitvoering van het Kyoto Protocol een stuk goedkoper maken.

Er zijn echter twee redenen waarom de EU en ontwikkelingslanden pleiten het gebruik van de Kyoto-mechanismen te beperken. Men wil niet dat landen hun hele verplichting kunnen `afkopen' zonder dat ze zelf hun uitstoot verminderen. En men vreest dat er veel handel zal zijn in `hot air' (het surplus dat sommige landen, met name Rusland, hebben omdat ze meer emissieruimte toegewezen hebben gekregen dan ze bij ongewijzigd beleid nodig zullen hebben). Gezien de grote hoeveelheden kan dat binnenlandse maatregelen in industrielanden ontmoedigen.

Hier ligt een potentieel scherp conflict tussen met name de VS, Japan en Rusland en de EU. Er zijn echter goede mogelijkheden om tot een verantwoord compromis te komen. Beter dan getalsmatige restricties is het om een minimumprijs voor aan te kopen reducties af te spreken. Dit stimuleert binnenlands beleid, geeft landen die thuis alleen dure maatregelen moeten nemen extra ruimte, geeft Rusland en ontwikkelingslanden meer inkomstenzekerheid, terwijl het nog steeds de mogelijkheid biedt goedkoop aan de Kyoto-verplichtingen te voldoen.

Een minimumprijs heeft echter nauwelijks effect op `hot air'. Maar de discussie over `hot air' is om een aantal redenen tamelijk vruchteloos. Allereerst is `hot air' voor de betrokken landen niet `kosteloos' maar het gevolg van een ernstige economische recessie. Verder is het nu eenmaal in Kyoto zo afgesproken, opnieuw onderhandelen is geen optie. En ten slotte is het een tijdelijk fenomeen. Er zijn alternatieven: de EU en Rusland hebben net besloten tot een energiesamenwerking. Daaraan kunnen afspraken over gebruik van inkomsten uit emissiehandel en `Joint Implementation' worden toegevoegd. Met zo'n voorstel kan de EU tevens de steun van Rusland verwerven voor ratificatie van het Kyoto Protocol. Mochten de VS voorlopig niet meedoen, dan is dat cruciaal.

Verder staan de `sinks' (de potentie van bossen of ander landgebruik om koolstof op te nemen en zo een bijdrage aan emissiereductie te leveren) prominent oop de agenda. In Kyoto is afgesproken dat in principe deze `sinks' in mindering mogen worden gebracht op de reductie van kooldioxide, maar niet precies hoeveel en in welke vorm. Het potentieel is enorm. Als alle mogelijkheden worden benut, krijgen een aantal landen zoveel ruimte dat ze hun uitstoot tot 2010 fors kunnen laten groeien. Bovendien bestaan er grote problemen rond de meting van de vastgelegde koolstof. De VS willen een maximale invulling omdat dit de kosten drukt. De EU wil juist een beperkte toepassing omdat men vreest voor ondermijning van de milieu-effectiviteit en verder uitstel van de noodzakelijk geachte vermindering van emissies. Brede toepassing van `sinks' zou weliswaar innoverende reductiemaatregelen kunnen ontmoedigen, maar het zou desondanks goed zijn als de Haagse conferentie een voorzichtig begin maakt door `sinks' voor de eerste budgetperiode (2008-2012) beperkt toe te staan, bijvoorbeeld tot een bepaald maximum en alleen in industrielanden. Voor de perioden daarna kan een bredere toepassing worden toegestaan.

De ontwikkelingslanden willen vooral duidelijkheid over de overdracht van milieuvriendelijke technologie. De industrielanden kunnen veel doen aan een goed investeringsklimaat in ontwikkelingslanden voor schone technologie. De vormgeving van het CDM is ook een heet hangijzer. Hoeveel invloed hebben ontwikkelingslanden daarop? Ziet Afrika iets van de CDM-investeringen? De EU kan met voorstellen komen die ontwikkelingslanden zeggenschap geven en hen in staat stellen zelf goede projectvoorstellen te ontwikkelen.

Een helder en sterk akkoord over deze punten bepaalt of Haagse conferentie slaagt of niet. Er liggen goede kansen voor de EU de rol van regisseur op zich te nemen en de milieu-effectiviteit van het Kyoto Protocol te versterken. Door herkenbare en realistische voorstellen te doen zou de EU in staat moeten zijn belangrijke doorbraken te forceren op de hoofdonderwerpen. Nederland kan als voorzitter een katalyserende rol spelen. Hiermee is de kans groot dat landen als Rusland en Japan over de streep worden getrokken zodat het Kyoto Protocol ook echt van kracht wordt. Daarvoor zijn 55 landen nodig, die minimaal 55 procent van de uitstoot van de industrielanden vertegenwoordigen. Hoewel de steun van de VS in dat opzicht niet essentieel is, mag verwacht worden dat juist dan de VS op termijn tot het Protocol zullen toetreden, met name onder druk van het Amerikaanse bedrijfsleven, om niet de markt voor emissiehandel te missen.

Bert Metz en André de Moor zijn verbonden aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM).

    • Bert Metz
    • André de Moor