De gastheer gedraagt zich zelf niet goed

Over vijf dagen begint in Den Haag de zesde conferentie over het klimaat van de Verenigde Naties. De 10.000 deelnemers uit alle lidstaten zullen afspraken moeten maken om een verandering van het klimaat te voorkomen. Dat is een moeizaam proces – even moeilijk als voorspellingen doen over het naderende onheil.

Nederland toont zich in het buitenland graag zeer milieubewust. In de praktijk komt van dat voorbeeld- gedrag niet veel terecht.

VOLGENDE WEEK BEGINT IN Den Haag de internationale klimaatconferentie waarop afspraken moeten worden gemaakt over uitvoering van de Kyoto-akkoorden van eind 1997. Nederland is gastheer en dat is niet voor niets: minister Pronk (Milieu) profileert zich graag als iemand die klimaatbeleid belangrijk vindt. Na de beheersing van de ozonaantastende cfk-uitstoot is de ongebreidelde CO2-emissie het enige milieuprobleem van wereldformaat.

De Nederlandse bijdrage aan de mondiale CO2-uitstoot is maar gering, nog geen 1 procent, en het is dus van veel groter belang wat de VS, Rusland en Japan gaan doen. Toch kan een enkele gast in Den Haag zich afvragen: hoe staat het met de gastheer zelf? Hoe ambitieus was deze zelf in het bepalen van doelstellingen, wat betekenen internationale toezeggingen en afspraken voor hem?

Weinigen die het nog paraat hebben, want het Nederlandse parlement discussieert al 22 jaar over het broeikaseffect en de Nederlandse goede voornemens zijn inmiddels al bijna twaalf jaar oud. De Centrale Raad voor de Milieuhygiëne kwam al vóór de vermaarde klimaatconferentie in Toronto (oktober 1988) met het advies de CO2-uitstoot in 2000 met 5 tot 10 procent te verminderen. In mei 1989 maakte minister Nijpels (VVD) in zijn Nationaal Milieubeleidsplan bekend dat hij er voorshands naar streefde de CO2-uitstoot in 2000 te stabiliseren op het niveau van 1989/1990. Nijpels deed dat in demissionaire staat, het kabinet Lubbers II was net gevallen over de afschaffing van het reiskostenforfait, een milieumaatregel waar de VVD niet aan wou.

In de daaropvolgende verkiezingscampagne beloofde premier Lubbers dat hij de CO2-uitstoot binnen de komende kabinetsperiode met 8 procent zou verlagen, maar toen het eenmaal zover was ging de nieuwe minister van Milieu, Alders (PvdA), aanmerkelijk minder ver. Het aangescherpte NMP-plus, dat in juni 1990 verscheen, beoogde al stabilisatie in 1995 (het `tussendoel') en reductie van de CO2-uitstoot in 2000 met drie tot vijf procent van het niveau in 1989/90 (dat ongeveer 182 megaton CO2 was).

Alders' eerste ijkpunt (het tussendoel van 1995) is nog ver weg als hij in 1991 zijn `Klimaatnota' publiceert, maar toch voelen zijn ambtenaren al wat nattigheid. In een klein tussenzinnetje wordt erop gewezen dat het beleid misschien `niet voldoende' is om het drieprocentsdoel te bereiken: er dreigt een gat van 2 megaton CO2, daarvoor zal later in het tweede milieubeleidsplan `aanvullend beleid' worden geformuleerd. Toch is de overheersende toon nog: Nederland wil een beetje gidsland zijn, Nederland wil `enigszins vooruitlopen'.

Met deze ambitieuze instelling bezoekt ons land de VN-klimaatconferentie van Rio de Janeiro in 1992, waar wordt besloten tot stabilisatie van de atmosferische concentratie (niet: de uitstoot) van broeikasgassen op een `veilig' niveau. Europa interpreteert dat als streven naar stabilisatie van de uitstoot in 2000 op het niveau van 1990. Alders houdt de Europese ratificatie van het verdrag later nog even tegen; hij vindt dat Europa een resultaatverplichting en geen inspanningsverplichting op zich moet nemen. Uiteindelijk ratificeert de EU in december 1993. Dan heeft Nederland voor drie fora een plechtige CO2-belofte afgelegd. Dat is zeven jaar geleden.

Thuis in Nederland begon in 1993 al wat meer twijfel te groeien over de haalbaarheid van het CO2-beleid, dat internationaal zo hoog scoorde. Het Centraal Plan Bureau (CPB) kwam in maart met de voorspelling dat de CO2-uitstoot in 2000 wel eens tien tot vijftien procent hoger kon uitvallen dan in 89/90. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) zag ook moeilijkheden, maar hield het in juni in zijn tweede milieuverkenning op vijf tot tien procent overschrijding.

Alders' tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP2), dat later dat jaar verschijnt, erkent het probleem. De CO2-doelstelling blijkt opeens `moeilijk haalbaar': er dreigt een CO2-gat van 13 megaton CO2 en er wordt voor 10 megaton `aanvullend beleid' bedacht in de vorm van extra energiebesparing. Voor de ontbrekende 3 megaton rekent men op meevallers, want meevallers zijn er altijd. Voor het behalen van het vijf-procentsreductiedoel is geen beleid meer, dat wordt de facto opgegeven. Over het tussendoel (stabilisatie in 1995) wordt niet meer gerept en de lust om nog verder vooruit te lopen blijkt geblust; Nederland bevindt zich in `de kopgroep van landen met klimaatdoelstellingen' en dat is genoeg. Nederland wil de CO2-uitstoot na 2000 best verder reduceren met een à twee procent per jaar, maar alleen als het buitenland het ook doet.

Er komt wat beleidsluwte als de in augustus 1994 aangetreden minister van Milieu, De Boer (PvdA), zich inwerkt. Maar in mei 1995 wordt bekend dat het CPB en het RIVM voor 2000 nog steeds een formidabel CO2-gat voorzien. Door de hoge economische groei en de lage energieprijzen is de CO2-uitstoot sterk toegenomen. Er dreigt nu een overschrijding van het drieprocentsreductiedoel met wel dertien tot negentien megaton. Een stabilisatie in 2000 lijkt onbereikbaar, laat staan een reductie van drie of vijf procent. De Boers ambtenaren wassen het varkentje zoals ze dat voor Alders deden in de zogenoemde `septemberbrief'. De ambtenaren kiezen een prettiger scenario dan CPB/RIVM en verkleinen zo het gat tot vijf à dertien megaton. Daarna gaan ze over op een nieuwe berekeningswijze, dan is het gat één à negen megaton, en ten slotte formuleren ze `aanvullend beleid' voor twee megaton. De minister is uit de brand en laat en passant weten dat streven naar vijf procent CO2-reductie `niet realistisch' meer is. De oplettende Nederlander wist dat al.

Dit moest natuurlijk wel fout gaan; de presentatie van de `Vervolgnota klimaatbeleid' laat dan ook lang op zich wachten. Zij arriveert ten slotte in juni 1996 en heeft niet veel bemoedigends te melden. Het CO2-gat bleek eigenlijk wat groter dan verwacht, maar extra aanvullend beleid komt er niet meer. Dat is op. De minister heeft zich voorgenomen voortaan vooral te spreken over de jaren ná 2000. Voor die periode heeft Nederland echt `scherpe internationale doelen' op het oog, zegt ze. Nederland gaat zich inzetten voor een à twee procent reductie per jaar. Maar dat had Alders al aangekondigd in 1993, inclusief het voornemen zich zó behoedzaam voor te bereiden op extra inspanningen dat er geen man overboord zou zijn als het helemaal niet nodig bleek.

Bij de behandeling van de Milieubalans 1996 (in augustus) moet De Boer toegeven dat de CO2-ontwikkeling grote zorgen baart. In het CO2-aanvalsplan dat een maand later verschijnt, concentreert zij zich liever op de lange termijn. Geheel tegen haar zin brengt de behandeling van het sombere rapport van de tijdelijke klimaatcommissie haar wéér terug bij het nationale 2000-doel. Het 2000-doel blijkt opeens geen resultaatverplichting maar een inspanningsverplichting.

Het buitenland biedt nog de mogelijkheid met verre CO2-doelstellingen te gloriëren. Als voorzitter van de Europese milieuraad weet De Boer in maart 1997 gedaan te krijgen dat de EU op de Kyoto-conferentie zal voorstellen de CO2-uitstoot in 2010 met maar liefst vijftien procent ten opzichte van 1990 te verminderen. Een gevaarlijke impasse is doorbroken! Des te onaangenamer dat het RIVM, in de vierde milieuverkenning, komt melden dat het Nederlandse 2000-doel waarschijnlijk met dertien procent zal worden overschreden. Privé geven nu zelfs VROM-ambtenaren toe dat het CO2-beleid is mislukt. De Boer zelf doet dat pas maanden later, in de zogenoemde Kyoto-brief die uitlegt hoe Nederland het scherpe Europese doel van 2010 wil realiseren. Met het 2000-doel is het `droevig gesteld', moet ze toegeven.

Kyoto legt Europa uiteindelijk, in december 1997, een reductie op van maar acht procent voor 2012. Niet veel, maar toch opeens veel te veel voor Nederland. In maart 1998 maakt De Boer bekend dat Nederland maar vijf procent wil minderen. De EU maakt het af op zes procent. ,,Dat was knap uitonderhandeld', zegt later minister Pronk die eind 1998 het milieustokje overnam.

Pronk zelf heeft er in juni 1999 in zijn Uitvoeringsnota Klimaatbeleid (voor de periode tot 2012) geen moeite mee toe te geven dat het CO2-doel voor 2000 waarschijnlijk ruimschoots wordt overschreden. Ook Pronk concentreert zich liever op de verre toekomst: op 2012 dus. Hij schrijft dat Nederland zijn zesprocentstaak voor 50 procent in het buitenland zal uitvoeren, het maximum dat `Kyoto' toestaat. Wie door twee kan delen, stelt vast: Nederland heeft het oude drieprocentsdoel twaalf jaar vooruitgeschoven.

Klimaat

In de bijlage Profiel (in de krant van donderdag 9 november, pagina 35) wordt in de foto-onderschriften een opsomming gegeven van veroorzakers van uitstoot van broeikasgassen. De genoemde getallen waren geen procenten CO2-uitstoot, maar megatonnen CO2-equivalent.