Deens `nee' is meer dan een incident

De uitslag van het Deense referendum geeft weer eens aan hoe burgers en Europese Unie uit de pas lopen. Dat zal zo blijven als de onmisbaarheid van de Europese eenwording niet duidelijk naar voren wordt gebracht, meent Ben Hoetjes.

De Deense kiezers hebben zich deze week met een kleine meerderheid uitgesproken tegen de invoering van de euro. Eerdere referenda over de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht lieten zien hoe wankel de steun van de Deense bevolking voor de Europese Unie is. Ook elders, bijvoorbeeld in Frankrijk in 1992, lukte het de regering slechts met grote moeite een meerderheid achter de versterking van de EU te krijgen. Welke gevolgen heeft de Deense afwijzing van de euro voor de Europese integratie, op monetair gebied maar ook breder? Is de Europese eenwording onverkoopbaar aan het worden voor de burgers?

De Deense grondwet schrijft voor dat wanneer nationale bevoegdheden worden overdragen aan internationale organisaties, de regering zeker moet zijn van een vrijwel volledige steun van de burgers. Dat wil zeggen: het parlement geeft goedkeuring met een meerderheid van ten minste vijfzesde, en als die meerderheid niet wordt gehaald – in het geval van de euro-invoering was er een meerderheid van 75 procent – dan is een referendum verplicht om het parlement te `corrigeren'. Toen aan het begin van de jaren zeventig Denemarken toetrad tot de Europese Economische Gemeenschap (EEG), de voorloper van de Europese Unie, was een royale meerderheid per referendum vóór toetreding. Ruim twintig jaar later, bij het Verdrag van Maastricht, wees een kleine meerderheid dit verdrag af, en na heronderhandeling en een tweede referendum was een kleine meerderheid voor. Nu, bij het referendum over de euro, heeft een kleine meerderheid van de Deense kiezers het parlement – en de regering – gecorrigeerd door `nee' te zeggen.

Denemarken is destijds voornamelijk om economische redenen tot de EEG toegetreden. Toen Groot-Brittannië toetrad, kwamen in het kielzog Denemarken en Ierland mee. Denemarken heeft in economisch opzicht groot voordeel van de toetreding gehad, maar politiek gezien groeiden het onbehagen en de angst. Steeds meer kregen de Denen het gevoel een klein land te zijn, met een rijke geschiedenis, cultuur en identiteit – inclusief een progressief gedachtegoed en een uitgebouwd stelsel van sociale voorzieningen – dat weggedrukt wordt in het grote Europa. De Deense regering staat bij haar Europese beleid onder een strak toezicht van het parlement, maar desondanks kreeg de burger het gevoel dat de regering te ver gaat. Eerst het Verdrag van Maastricht, daarna het Verdrag van Schengen (Denemarken zal in 2001 de grenscontroles afschaffen) en nu ook de invoering van de euro. Europa komt steeds dichterbij, en kennelijk te dichtbij.

Een referendum met een nek-aan-nek-uitslag is moeilijk te hanteren. Een meerderheid van 90-10 of 80-20 geeft duidelijkheid aan de winnaar en de verliezer, maar een 53-47-resultaat, zoals nu, maakt alleen maar duidelijk dat beide kanten in staat zijn ieder moment de balans naar de andere kant te doen omslaan. Het is daarom misschien maar beter dat er nu een `nee' ligt en Denemarken voorlopig buiten euroland blijft – een nipte meerderheid vóór had Denemarken binnengebracht, maar op een zeer wankele basis. Nu blijft de Deense kroon gekoppeld aan de euro - waar zou de kroon zijn, los van de euro? - en zal de euro op de korte termijn waarschijnlijk enig vertrouwen verliezen. In de psychologie van de beurs weegt de Griekse toetreding tot euroland kennelijk niet op tegen het Deense `nee'.

Op de iets langere termijn zal de geloofwaardigheid van de euro vooral afhangen van de kracht van de deelnemende economieën en hun vermogen tot gezamenlijk economisch en monetair beleid. De Europese Centrale Bank in Frankfurt en zijn president Duisenberg zijn daarvoor belangrijker dan Kopenhagen. De Europese Monetaire Unie is vastgelegd in afspraken en spelregels, die grotendeels losgekoppeld zijn van de wisselende politieke stemming in de afzonderlijke lidstaten – de politieke onafhankelijkheid van de centrale banken is nadrukkelijk afgesproken, en is een groot goed. Bovendien, de deur is niet definitief gesloten – Denemarken kan, wanneer het wil, alsnog toetreden tot euroland. Voor de toekomst van de euro is het Deense `nee' geen zware schok maar even een kleine tegenvaller: euroland maakt pas op de plaats.

De economische gevolgen voor Denemarken lijken ernstiger dan voor euroland. Investeringen van buiten Europa zouden misschien liever naar Duitsland of Nederland dan naar Denemarken kunnen komen, of ook binnen de EU zou een verschuiving van bedrijvigheid kunnen optreden, weg van Denemarken. Denemarken zal ervoor moeten oppassen, niet het Jutland van Europa te worden.

Het belangrijkste gevolg van het Deense `nee' is echter politiek van aard. Het referendum ging namelijk niet, of niet alleen, over de invoering van de euro – financieel-technische zaken zijn immers niet genoeg om de kiezers warm te maken. Het ging om veel meer: de voortgang van de Europese integratie in brede zin en de Deense bereidheid daaraan loyaal te blijven meewerken. De grens aan die bereidheid is duidelijk gebleken, en dat werkt ook elders in de Europese Unie door.

Allereerst in Zweden en Groot-Brittannië, waar de situatie in veel opzichten lijkt op de Deense. De regeringen zouden invoering van de euro wel willen, maar schrikken terug voor het nadrukkelijk uitkomen voor die wens – iets wat de Deense regering wél heeft gedaan. Het bedrijfsleven zou zeker willen, maar waagt zich liever niet op politiek glad ijs, en in de publieke opinie fungeert de euro als symbool voor de EU. `Brussel' roept weinig warme gevoelens op, het `eigene' – cultureel, sociaal, historisch – des te meer.

Vooral in Groot-Brittannië bestaat een sterke afkeer van `Brussel', dat volstrekt ten onrechte als een supranationale grootmacht wordt gezien, en van een mogelijke Europese federatie – onbegrijpelijk gezien het aantal federaties dat Groot-Brittannië overal in de wereld in zijn ex-koloniën heeft achtergelaten. Het Deense `nee' zal de invoering van de euro in Zweden en Groot-Brittannië ongetwijfeld vertragen.

Ook in Brussel, Parijs en Berlijn moet men zich zorgen maken. Het houden van een referendum over de toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen, waarvan kort geleden sprake was, lijkt toch niet zo'n goed idee. Hooggespannen verwachtingen over de hervorming van de Europese instellingen en/of de invoering van een Europese grondwet, die op de EU-top van Nice in december het Franse voorzitterschap moeten bekronen, kunnen misschien beter wat getemperd worden om al te grote teleurstellingen te voorkomen. Ook wil de EU graag duidelijkheid over de Deense opstelling in andere zaken dan de euro – een signaal uit Kopenhagen is dringend gewenst.

Tegelijkertijd gaat op allerlei terreinen de Europese integratie gewoon verder. Economisch en bestuurlijk. Zo is er vrijwel geen bedrijf meer dat strikt nationaal denkt en werkt. En op alle terreinen van wetgeving en overheidsbeleid wordt in EU-verband samengewerkt, variërend van politie tot milieuzaken, landbouw, gezondheidszorg, marktordening, vervoer of defensie.

Er heeft zich een hoeveelheid Europese regelgeving ontwikkeld in de afgelopen vijftig jaar die voor de burgers grotendeels onzichtbaar blijft, maar die zeer effectief doorwerkt op alle niveaus. Die regelgeving heeft ook grote waarde: dankzij Europese afspraken en regels is de overheid beter in staat de problemen waarvoor zij staat, de baas te kunnen. De nationale overheden blijven daarbij het sterkst, maar daarboven is een nieuwe Europese bestuurslaag gekomen, een onmisbaar gezamenlijk dak boven het bestuurlijke huis van de lidstaten. Meedraaien in de Europese Unie wordt dan ook door steeds meer bestuurders en ambtenaren gezien als een algemeen, ook `binnenlands', belang.

Achterblijvers in deze voortgaande Europeanisering zijn de politici, de media, de publieke opinie en de burgers – die de EU en alles wat daarmee samenhangt zien als iets ondoorzichtigs, bureaucratisch, technocratisch, dat afwisselend als zondebok of als melkkoe kan worden gebruikt, maar dat niet hoeft te rekenen op veel begrip, sympathie of enthousiasme. In de publieke discussie, ook in Denemarken bij het euro-referendum, wemelt het van misverstanden en stereotypen, zoals de gedachte dat wie voor Europa is, tegen de nationale identiteit is, dat de nationale regeringen door een EU-bureaucratie worden geringeloord, of dat Europa tot een eenheidsworst zal leiden – een soort Europese `macdonaldisering'. Deze misverstanden zijn des te treuriger omdat zij ervoor zorgen dat het Europese bestuurlijke dak niet democratisch gesteund wordt door de burgers.

De boodschap is dat de overheid voor het oplossen van de maatschappelijke problemen, op alle vier niveaus moet werken – lokaal, regionaal, nationaal en Europees – en op al die niveaus moet kunnen rekenen op begrip en steun van de burgers. De Europese Unie is niet het enige dat telt in Europa, maar is wel onmisbaar en verdient erkenning voor de meerwaarde die zij oplevert.

Zolang die boodschap niet duidelijk wordt uitgedragen, zullen burgers en EU mijlenver uit de pas blijven lopen. Economisch en bestuurlijk kan de integratie dan misschien voortgaan, politiek en democratisch zal zij vastlopen, struikelen, of hopeloos verwateren. Het Deense `nee' is meer dan een incident – het wijst op een dieperliggend probleem, waaraan nadrukkelijk en volhardend moet worden gewerkt.

Prof. dr. B.J.S. Hoetjes is bijzonder hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Maastricht en senior onderzoeker bij het Instituut Clingendael. Zijn specialisatie is Europese integratie, met name gericht op het binnenlands bestuur.