Keuze tussen een verdeeld of een verward Europa

`Wat is Europa', was de vraag die W.H. Roobol in 1987 in zijn oratie aan de orde stelde. Het bleek dat Europeanen vorm geven aan iets dat zij Europa noemen, maar waarvan zij slechts vage en tegenstrijdige voorstellingen hebben. In zijn afscheidscollege van vandaag behandelt hij de vraag waar Europa naar toe gaat. Een sterke, democratisch gelegitimeerde staatkundige constructie lijkt vooralsnog kansloos.

Het is niet volstrekt onmogelijk dat Europa als geheel, zoals Robert Schuman dat een halve eeuw geleden beoogde, over een jaar of dertig een democratische politieke federatie vormt met een ondubbelzinnige grondwet, een president, een regering, een onafhankelijke rechtspraak op grond van Europese wetten, een volwaardig parlement, een onafhankelijke centrale bank, een federale politie om intern de orde te handhaven en een federaal leger om te interveniëren in gebieden waar de mensenrechten met de voeten worden getreden. Maar er is wel een grote dosis euro-optimisme voor nodig om erin te geloven. De Europese staatslieden staan voor een aantal niet geringe constitutionele dilemma's.

Ook nu al is Europa, naar menselijke maatstaven gerekend, vrij goed geordend. Wie het over orde in de samenleving heeft, heeft het over recht. Na de ondergang van het Romeinse rijk zijn drie rechtssystemen tot stand gebracht: het canonieke recht, het privaatrecht, dat hier verder buiten beschouwing blijft, en het publiekrecht. Daarmee begint de differentiatie van het recht in Europa die kenmerkend is voor het Europese juridische patroon.

De schepping van het canonieke recht wordt wel beschouwd als de eerste Europese revolutie. Hieruit is uiteindelijk de scheiding tussen kerk en staat voortgevloeid die nu in alle Europese constituties min of meer is verwezenlijkt en die vaak gezien wordt als een wezenlijk kenmerk van de Europese beschaving.

Het publiekrecht werd spoedig gesplitst in twee systemen, het recht binnen de staten en het recht tussen de staten. Het aanvankelijk tot Europa beperkte staatsrecht verschilt van staat tot staat. In de loop van de tijd zijn de diverse vormen meer op elkaar gaan lijken, maar tot op de dag van vandaag vertonen zij nog aanzienlijke onderlinge verschillen.

Aanvankelijk bestond er naast het goddelijke recht van de heerser ook de legitimatie van zijn gezag door een groep mensen. Sedert de Amerikaanse en de Franse revoluties laat men de legitimatie van de macht voortkomen uit het volk of de natie. Omdat het begrip natie niet objectief te definiëren valt, heeft vooral dit laatste tot veel bloedvergieten geleid.

Dit droevige feit opent de ogen voor een van de moeilijkste problemen waar de Europese Unie voor staat, dat wil zeggen de legitimatie van de macht der Europese instellingen. Moet deze voortvloeien uit de soevereiniteit der staten of uit iets dat men een Europese natie of een Europees volk zou kunnen noemen? Maar kan zo'n volk gezien de vele talen en culturen eigenlijk wel bestaan; en als het niet bestaat, is het dan wenselijk dat het er komt? Uit historisch geworteld wantrouwen tegen alles wat zweemt naar volk of natie verkies ik die begrippen te vermijden en eenvoudigweg te spreken van een verzameling individuen. De legitimatie van de macht in de Europese Unie zou dan afkomstig kunnen zijn van de verzameling individuen die binnen het grondgebied van de Unie woont zonder dat er sprake behoeft te zijn van enige collectiviteit of mystieke saamhorigheid.

Daarmee is natuurlijk de kous niet af. Macht moet ergens van uitgaan, maar moet ook worden uitgeoefend. Er zijn vertegenwoordigende lichamen nodig om dat te doen. De stelsels van de vertegenwoordiging in de lidstaten van de Unie verschillen sterk van elkaar. Een doorzichtig stelsel waarin vormen van directe en indirecte vertegenwoordiging elkaar in evenwicht houden is in abstracto gemakkelijk genoeg te bedenken, maar gezien de sterke emotionele verknochtheid aan het eigen stelsel in de verschillende lidstaten, uiterst moeilijk te verwezenlijken.

Het tweede element van het staatsrecht betreft de vraag over wat of wie men in Europa regeert. De territoriale expansie der staten vond plaats door machtspolitiek, maar omdat de mens bij pure machtspolitiek alleen niet kan leven, probeerde men ook de expansiedrang te rechtvaardigen door er een ideologisch tintje aan te geven. Voorwendsels als het streven naar de geografische, godsdienstige, economische, taalkundige of etnische eenheid van een staat in wording konden hiertoe dienen. Een internationaalrechtelijke erkenning maakte vervolgens de grenzen legaal.

Weinig of geen staten hebben hun gebied verworven door vrijwillige aaneensluiting van onafhankelijke gebieden. Bij de vorming van het grondgebied van eerst de Europese gemeenschappen en vervolgens de Europese Unie is dat anders. Geen mogendheid heeft eerst de zes en vervolgens de andere negen lidstaten gedwongen lid te worden. Evenmin speelt bij de beoogde uitbreiding van de Unie met nieuwe lidstaten dwang een rol. Integendeel. Hoewel hier en daar ook in dit opzicht een zekere twijfel aan de zegeningen van de Europese Unie begint op te komen, staat toch een aantal landen te dringen om toe te treden. Dat is een uniek verschijnsel in de geschiedenis.

Minder uniek is dat opnieuw een ideologisch element is opgedoken, maar nu als rechtvaardiging om paal en perk te stellen aan de uitbreiding. Dit is de veronderstelde culturele identiteit van Europa. Er zijn politici die landen als Rusland, Turkije en Marokko tot in de verre toekomst of voor altijd buiten de deur van de Unie willen houden omdat deze het Westerse christendom, het middeleeuwse constitutionalisme, de Renaissance, de Verlichting en het daaruit voortgesproten moderne constitutionalisme niet hebben doorgemaakt. De bindende kracht van deze verschijnselen blijkt echter niet uit de geschiedenis. Bovendien is het zo dat de staten in Europa niet zijn gevormd op basis van een culturele identiteit, maar op basis van een nogal willekeurig dynastiek principe. Historisch gezien is voor staatsvorming of voor innige samenwerking tussen staten een gezamenlijke identiteit geen voorwaarde.

Het derde element van het staatsrecht is de verdeling van de macht. Aanvankelijk hebben er twee vormen bestaan: het oude collectieve of republikeinse bestuur en het nieuwere éénhoofdige of monarchale bestuur. De meeste oorspronkelijk gekozen monarchen zijn erin geslaagd hun gezag erfelijk te maken. Al heel vroeg begon de uitholling van de monarchale macht door de versterking van het collectieve bestuur. Inmiddels is de macht van de monarch in de Atlantische wereld geheel weggevaagd of zodanig uitgehold dat er niet veel meer dan een ceremoniële schil van is overgebleven.

Met de overwinning van het republikeinse principe is het vraagstuk van de verdeling van de macht niet opgelost. Het leerstuk van de trias politica, volgens welk de macht in de staat verdeeld moet zijn over wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende instanties, deed in de achttiende eeuw zijn intrede. In zijn zuivere vorm is het principe nooit verwezenlijkt. In alle moderne staten zijn de wetgevende en de uitvoerende macht vrijwel onontwarbaar met elkaar verweven, terwijl alleen de rechtsprekende macht bijna overal min of meer onafhankelijk is gemaakt. Dat geldt ook voor de Europese Unie. De verwevenheid van de wetgevende en uitvoerende macht in de Unie is echter extra ondoorzichtig doordat men naast het vrij zwakke supranationale, dat wil zeggen staatsrechtelijke uitgangspunt, het vooralsnog veel sterkere intergouvernementele, dat wil zeggen internationaalrechtelijke principe, heeft laten voortbestaan.

Daar komt bij dat het leerstuk van de trias politica opgang maakte in een tijd toen de munt van een land nog geen punt van statelijke zorg was. Centrale banken zijn in de loop van de negentiende eeuw tot stand gekomen. Pas na de Eerste Wereldoorlog, toen het principe van de gouden standaard en de onbeperkte inwisselbaarheid van de valuta's was losgelaten, is de positie van de bewaker van de munt, de centrale bank, een probleem geworden. De hier en daar en van tijd tot tijd schier ontembare inflatie en de ongegeneerde manipulatie van de valuta's hebben de ogen geopend voor het belang van de autonomie der centrale banken. Sedertdien zou men kunnen spreken van de leer van de tetras politica, waarbij aan een monetaire instantie, de centrale bank, een onafhankelijke positie wordt toegekend.

Behalve de verdeling over de verschillende functionele instellingen van het bestuur heeft de verdeling van de macht ook een territoriaal aspect. Al vroeg in de geschiedenis zijn in een aantal landen confederale of federale structuren ontstaan. In de geschiedenis van de controverse tussen het centralistische en het federalistische principe is, anders dan in de geschiedenis van de tegenstelling tussen het monarchale en het republikeinse principe, geen vaste lijn te ontdekken.

Wat de Europese Unie betreft zijn het federalistische en het centralistische principe tegelijkertijd werkzaam. Om hier een mouw aan te passen is het principe van de subsidiariteit uit het canonieke recht nieuw leven ingeblazen. Het wil zeggen dat beslissingen dienen te worden genomen op het laagste niveau dat nog mogelijk is om effectief te zijn. In feite is het een tweesnijdend zwaard omdat de effectiviteit van een beslissing alleen subjectief kan worden geïnterpreteerd en het principe dus zowel kan worden aangeroepen indien men wil centraliseren als wanneer men wil decentraliseren.

Deze toestand wordt nog gecompliceerd door twee factoren. Ten eerste bestaat in de Europese Unie als geheel een zekere neiging tot centralisatie, terwijl in veel lidstaten de tendens naar territoriale decentralisatie sterker wordt. Over de vraag hoe centralisatie op het niveau van de Unie kan worden gecombineerd met decentralisatie op het niveau van de staten, is het denken nog maar net begonnen. Ten tweede heeft men, om de spanningen te kunnen beheersen die optreden door de grote mate van sociaal-economische en constitutionele ongelijkheid tussen de lidstaten, het principe van de flexibiliteit in de verdragstekst opgenomen. Dit houdt in dat onder bepaalde voorwaarden groepen staten binnen de Unie op bepaalde gebieden intensiever met elkaar samen kunnen gaan werken dan de anderen. Het ziet ernaar uit dat de voorwaarden voor de flexibiliteit in de naaste toekomst zullen worden versoepeld. De kans van een zo niet formele dan toch feitelijke ontbinding van de Unie doemt daarmee op aan de horizon.

Het internationale recht kwam tot stand nadat de staten zich hadden gevormd. Het kreeg een vaste plaats naast het systeem van de verschillende soorten staatsrecht, maar het bleef wel een veel zwakker systeem omdat, zoals bekend, een internationale autoriteit om het af te dwingen zeer lang niet heeft bestaan. Wat het huidige Europa betreft lijdt het geen twijfel dat het stelsel van inmiddels meer dan tien belangrijke verdragen waarop de Europese Unie berust, een internationaalrechtelijk karakter draagt. Maar de Unie, die is voortgevloeid uit de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, is vanaf het begin geen conventionele internationale organisatie geweest. In de eerste plaats is er het supranationale element, waarbij beslissingsbevoegdheid is overgeheveld van de lidstaten naar de centrale organen en ten tweede is het een dynamische organisatie waarvan de leden volgens de verdragstekst een steeds hechter verbond willen vormen. Het supranationale en het dynamische element betekenen een breuk in de Europese traditie van het internationale recht.

Het moderne internationale recht droeg aanvankelijk een typisch Europees karakter. De beroemde achttiende eeuwse geleerde G.F. von Martens constateerde dat Europa leek op een volk dat zich nog geen grondwet had gegeven. Nog steeds heeft Europa zich geen grondwet gegeven. Sommigen menen dat door een juridische ingreep uit de bestaande internationale verdragen tussen de lidstaten een nieuw Europees staatsrecht zal kunnen worden gevormd. Het Europese Hof van Justitie is er echter nog niet in geslaagd het systeem van de vele verschillende vormen van het staatsrecht en het systeem van het internationale recht op één noemer te brengen. Een juridische goocheltoer is ook niet genoeg om van de lidstaten van de Unie deelstaten van een Europese federatie te maken. Zolang de staatslieden de politieke coup niet wensen of niet aandurven waarmee uit een internationaalrechtelijke organisatie een staatsrechtelijke vorm wordt geschapen, zal de Europese Unie een hybridische schepping blijven.

Wel liggen er inmiddels tal van ontwerpen van zo'n Europese grondwet op tafel, waarvan die van W.T. Eijsbouts door zijn beknoptheid en helderheid een der opmerkelijkste is. Eijsbouts heeft enige orde in die discussie geschapen door twee types constitutionalisme van elkaar te onderscheiden, het klassieke en het barokke type. Het klassieke type kenmerkt zich door eenvoud, enkelvoudigheid en orde, het barokke type, dat ik liever het postmoderne type noem, wordt gekarakteriseerd door pluralisme, verscheidenheid en cultuur. Het klassieke type past in de Westerse constitutionele traditie, het postmoderne breekt met die traditie door iets nieuws te bieden in de vorm van een stelsel dat men wel een `netwerk' noemt.

Als men in Europa kiest voor het klassieke type en volharding genoeg betoont om het te verwezenlijken, dan zal dat leiden tot de schepping van een volwaardige democratische politieke federatie. Degenen die hiervan voorstander zijn, zoals de Duitse minister van Buitenlandse Zaken, Fischer, lijken echter af te stevenen op een federatie van een aantal kernlanden van de Europese Unie, omdat de verschillen tussen de staten voorlopig voor een geheel Europa omvattende federatie te groot zouden zijn. Dit moet dan haast wel een staatkundige twee- of meerdeling van de Unie tot gevolg hebben die moeilijk ongedaan zal kunnen worden gemaakt.

De voorstanders van het `netwerk', zoals de Nederlandse staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Benschop, berusten in het feit dat Europa niet binnen afzienbare termijn als geheel tot een eenheid te smeden valt. Zij kiezen voor een verward spinsel van sterke en zwakke draden waarin de legitimiteit van de macht en de institutionele en territoriale verdeling van de macht in de Unie onduidelijk zijn. De vraag of we in dit geval met een staatsrechtelijke constructie dan wel met een internationaalrechtelijke organisatie te maken hebben, laten zij in het midden.

De keuze gaat dus tussen een staatsrechtelijk verdeeld Europa en een staatsrechtelijk confuus Europa. Angst om de onderliggende tegenstellingen tussen de lidstaten al te duidelijk aan het licht te doen treden, diep ingeslepen statelijke constitutionele tradities en de hoge prioriteit die aan de krachten van de markt wordt toegekend, zullen er toe leiden dat de Europese samenwerking niet in een klassieke, strakke en heldere vorm gegoten zal worden. We zullen het voorlopig moeten stellen met een Europa zonder een stevig en samenhangend staatsrechtelijk frame. Het is voor degenen die ervan overtuigd zijn dat een sterke, democratisch gelegitimeerde staatkundige constructie noodzakelijk is om een redelijk beschaafde samenleving in stand te houden en uit te bouwen, een niet in alle opzichten geruststellend vooruitzicht.

Dr. W.H. Roobol is hoogleraar Europese studies aan de Universiteit van Amsterdam. De tekst is een samenvatting van het afscheidscollege dat hij vandaag heeft uitgesproken.

De volledige tekst van het afscheidscollege is vanaf morgen te lezen op:

www.nrc.nl/Doc