Europa nog wars van openbaarheid

Nederland gaat voor in de strijd om meer openbaarheid bij de Europese instellingen. Dat is een taai gevecht.

Het doorgaans diplomatieke Tweede-Kamerlid Eimert van Middelkoop (GPV) kon zich niet bedwingen: ,,Een schandelijke regeling, opgesteld in de beste Sovjet-tradities'. Dat zei hij deze zomer naar aanleiding van een ontwerp-verordening over openbaarheid van bestuur bij de Europese instellingen. De tegenhanger van onze Wet openbaarheid van bestuur (WOB), maar dan een stuk minder.

Toen Van Middelkoop zo uitpakte, moest het ergste zelfs nog komen. Xavier Solana, de speciale Europese spits voor buitenlandse politiek en veiligheidsbeleid, haalde een categorische verzegeling binnen van alle documenten op zijn werkterrein. Hij overtuigde de Raad van Ministers dat in afwachting van de nieuwe verordening op de openbaarheid diplomatieke aangelegenheden moeten worden onttrokken aan het in Brussel geldende inzagerecht.

Aanleiding is de samenwerking met de NAVO, de vorige werkgever van Solana. Het militaire bondgenootschap wil alleen praten over een beoogde Europese interventiemacht als absolute geheimhouding verzekerd is. Niet alleen van de operationele details maar ook van het beleid. Daar blijft het echter niet bij. Het geheim van Solana raakt ook aan andere beleidsonderwerpen, zoals migratie, rechtshandhaving en samenwerking op het gebied van politie en justitie.

Tegen dit besluit van de Raad van Ministers gaat de Nederlandse regering nu in beroep bij het Europese Hof van Justitie. Den Haag heeft inhoudelijk sterke argumenten. Het Verdrag van Amsterdam verplicht de Europese Unie juist tot grotere transparantie. Voor een categorische uitsluiting van informatie is daarin geen plaats. Geheimhouding dient niet te zijn gebaseerd op de rubricering van een document maar op de inhoud.

Aan het ontzeggen van openbaarheid moet met andere woorden steeds een afweging te pas komen. Dat geldt ook voor de Raad van Ministers, zoals de Europese rechter vijf jaar geleden al uitsprak toen correspondent J.Carvel van het Engelse dagblad The Guardian de kat de bel aanbond. Uit deze beslissing bleek zonneklaar dat belanghebbenden in beginsel toegang hebben tot documenten van de Europese instellingen, de Raad van Ministers incluis.

De lidstaten die deze raad vertegenwoordigt, hebben zelf vrijwel allemaal een regeling voor de openbaarheid van bestuur. De nationale praktijken lopen nogal uiteen, maar het beginsel van openbaarheid kan toch eigenlijk niet meer ter discussie staan. Sterker nog, het Verdrag van Maastricht verklaart het recht van de burger op toegang tot documenten van de Europese instellingen met zoveel woorden van toepassing op de tweede pijler van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.

Toch zijn de juridische tekenen niet onverdeeld gunstig voor Nederland. Ons land kreeg al eens nul op het rekest bij de Europese rechter toen het ging om de openbaarheid van de Raad van Ministers. Op Koninginnedag 1996 verwierp het Europese Hof van Justitie in Luxemburg de Nederlandse bezwaren. De gedragscode was volgens het Hof slechts een vorm van ,,vrijwillige coördinatie' die op zichzelf geen rechtskracht had.

Het hoofdbezwaar van Nederland richtte zich tegen een raadsbesluit om zelf de openbaarheid in te perken. Dat besluit werd gebaseerd op het reglement van orde van de raad. Nederland was daar gewoon overstemd. In dit soort gevallen valt alleen te rekenen op steun van de Scandinavische landen. De kneep is dat kwesties van het reglement van orde kunnen worden beslist bij gewone meerderheid. Nederland betoogde tevergeefs dat openbaarheid van bestuur te belangrijk is om over te laten aan een reglement van orde. Zo'n instrument heeft van nature slechts betrekking op de interne aangelegenheden van een orgaan als de raad. De vastgestelde beperkingen van de openbaarheid hebben direct invloed op de rechten van derden, de burgers van de Europese Unie. Zoiets is nu eenmaal niet te vermijden, zei het Hof, dat uitsprak dat de raad zijn bevoegdheden niet had misbruikt.

Ook bij het geheim van Solana is Nederland overstemd. De alternatieven voor een gang naar de Europese rechter zijn gering. Het Solana-besluit moet weliswaar nog in een schriftelijke procedure naar de lidstaten, maar het is onwaarschijnlijk dat deze anders zullen stemmen dan hun permanente vertegenwoordigers in Brussel.

Het Nederlands Juristenblad wees eerder deze maand in zijn kroniek Europees recht op een andere optie. Het blijft mogelijk dat de Europese WOB alsnog een hogere status wordt verleend dan het Solana-besluit, zodat toch openbaarheid kan worden verlangd voor veiligheidszaken. Maar dat kan alleen gezamelijk worden bepaald door de Raad van Ministers en het Europese Parlement. Dat laatste lijkt wel te willen, maar de raad blijft het struikelblok. De kroniekschrijvers concluderen: ,,al met al zal het rond het openbare karakter van het 'Europa van de Burger' voorlopig mistig blijven'.