`Oostenrijk' toont zwakte EU

De mislukte diplomatieke boycot van veertien EU-landen tegen Oostenrijk duidt erop dat het delicate evenwicht tussen de Unie en haar leden terughoudendheid vereist, vindt Jonathan Eyal.

Benita Ferrero-Waldner, de Oostenrijkse minister van Buitenlandse Zaken, liet er geen gras over groeien. Meteen nadat de Europese Unie vorige week de diplomatieke sancties tegen haar land had opgeheven, lanceerde zij een nieuw `charme-offensief' om Oostenrijks internationale imago op te poetsen. De timing was perfect. De Oostenrijkse minister was in New York voor de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Daar weerde zij zich op alle fronten, met de belofte dat Oostenrijk nu overal ter wereld voor de mensenrechten zal opkomen en dat het de uitbreiding van de EU met de voormalige communistische landen in zijn werelddeel zal steunen.

De overige veertien EU-lidstaten deden er intussen voornamelijk het zwijgen toe. En met recht, want zij weten dat de diplomatieke sancties die een groot deel van dit jaar tegen Oostenrijk van kracht geweest zijn, een grove tactische blunder waren. De wijze waarop het besluit tegen Oostenrijk werd genomen en de wijze waarop de sancties zijn opgeheven, zullen de zaak van de mensenrechten in Europa weinig goed doen.

Toen begin dit jaar de nieuwe Oostenrijkse regering aan de macht kwam, als resultaat van een coalitie met de uiterst rechtse Vrijheidspartij (FPÖ), die toen geleid werd door de extremist Jörg Haider, stegen in heel Europa begrijpelijke kreten van verontwaardiging op. Je hoefde niet van alle details van de Oostenrijkse binnenlandse politiek op de hoogte te zijn om te begrijpen dat het Oostenrijkse experiment verontrustende lessen inhield voor het hele continent. Maar er is geen slechter beleid dan een beleid dat enkel door emoties wordt gedicteerd.

Paradoxaal genoeg heeft de diplomatieke druk, die aanvankelijk nog voor de coalitie tot stand was gekomen op de Oostenrijkse politici werd uitgeoefend, zowaar enig resultaat gehad. Het was vooral aan de publieke verontwaardiging in Europa te danken dat de president van Oostenrijk – eigenlijk een puur ceremoniële functie – de nieuwe regering de toezegging wist te ontlokken dat zij de mensenrechten in het algemeen, en de rechten van etnische minderheden in het bijzonder, zou respecteren. Daar hadden de regeringen van de EU-landen het bij kunnen laten. Maar de regeringen van de EU-landen gingen verder: zij schortten de bilaterale diplomatieke contacten met Oostenrijk grotendeels op.

Aanvankelijk werd hierop enthousiast gereageerd. Academici in heel Europa proclameerden ijlings de geboorte van een `nieuw Europees mensenrechtenbeleid'. Vele juridische experts, die wisten dat de diplomatieke boycot geen basis had in de bestaande EU-verdragen, lieten zich sussen door de uitleg dat dit optreden niet was uitgegaan van de EU als zodanig, maar van veertien regeringen, die wonderbaarlijk genoeg allemaal afzonderlijk precies tegelijkertijd sancties hadden afgekondigd – volslagen nonsens natuurlijk.

Europa heeft al tientallen jaren een speciaal mensenrechtenbeleid; de Raad van Europa en het Europese Hof voor de Mensenrechten zijn opgericht toen sommige van de huidige politici nog niet eens geboren waren. Het ging dan ook niet om de vraag of moet worden toegezien op de naleving van de mensenrechten, maar of landen dienen te worden bestraft voor wat ze zouden kunnen gaan doen in plaats van voor wat ze hebben gedaan, en of de schade voor de Unie wel opwoog tegen de eventuele baten.

Ondanks alle vrome praatjes is intussen duidelijk geworden dat de Oostenrijkse episode het resultaat was van een bijzondere samenloop van factoren, die met Jörg Haider heel weinig te maken had. In de eerste plaats was Oostenrijk klein, waardoor de critici betrekkelijk weinig te duchten hadden. In de tweede plaats hoopten enkele vooraanstaande Europese leiders punten te scoren in hun binnenlandse politieke twisten. President Chirac van Frankrijk meende zich door de boycot tegen Oostenrijk weer sterker als radicaal te kunnen profileren ten opzichte van zijn socialistische regering. Kanselier Schröder van Duitsland wist dat een publieke vernedering van rechtse Oostenrijkse politici effect zou kunnen hebben in zijn eigen land: snel optreden tegen een mogelijk dreigend racisme in het buitenland is altijd gemakkelijker dan racistische trends in Oost-Duitsland aanpakken. Belgische en Italiaanse politici, die met vergelijkbare zorgen worstelden, vonden een Oostenrijks isolement eveneens aantrekkelijk.

Om het allemaal nog erger te maken was er, toen het voorstel om Oostenrijk in de ban te doen eenmaal gedaan was, geen zichzelf respecterende Europese politicus meer te vinden die zich in staat achtte er iets tegen te doen.

Voor de Britse premier Blair, zelfbenoemd hoeder van alles wat op het vasteland `modern' is, was het ondenkbaar dat hij een minderheid van één zou vormen in een zo modieuze kwestie als `het voorkomen van de terugkeer van het fascisme'. Maar er was nóg een element – onuitgesproken maar van groot gewicht – dat de actie tegen Oostenrijk onvermijdelijk maakte: de overheersende positie van linkse partijen in een groot deel van de Europese Unie. De partij van kanselier Schröder werkt, op lokaal zowel als op federaal niveau, zonder problemen samen met leden van het oude communistische regime uit Oost-Duitsland, van wie sommigen bloed aan hun handen kunnen hebben. Blair ondertekent zonder bezwaar krantenartikelen samen met voormalige communisten uit Oost-Europa. Mensen die met communistische moordenaars hebben samengewerkt, kan en moet vergiffenis worden geschonken, maar wie ooit enige sympathie heeft getoond voor fascistische regimes – ook al is hij na de ondergang van Hitler geboren en heeft hij later zijn uitspraken teruggenomen – verdient niet het voordeel van de twijfel.

Als dat de enige tegenstrijdigheden in het Europese beleid jegens Oostenrijk waren geweest, was het allemaal nog wel meegevallen. Maar het ergste zou nog komen. Het besluit tot de boycot werd helemaal niet door regeringen genomen, het was de uitkomst van een reeks telefoongesprekken tussen premiers en presidenten, zonder enige ruggespraak met parlementen of ministeries van Buitenlandse Zaken. Meteen bij het begin van de strijd voor het behoud van de democratie in Europa werden dus in vele landen al de democratische procedures genegeerd.

Intussen werden achter de schermen de spelletjes steeds cynischer. Louis Michel, de Belgische minister van Buitenlandse Zaken, riep zichzelf uit tot de verdediger van het Europese geweten. In een van de schandaligste diplomatieke zetten sinds jaren lieten de Belgen interne EU-stukken uitlekken waarin de mogelijkheden voor een dialoog met Oostenrijk werden verkend, waardoor alle kansen op een compromis doeltreffend de nek werd omgedraaid. De Fransen moesten, als voorzitter van de Unie, uiteraard `radicaal' blijven. Gaandeweg werd zelfs het enige principe dat de EU nog hoog probeerde te houden – namelijk dat de sancties gericht waren tegen Oostenrijkse politici, niet tegen de bevolking van dat land – in diskrediet gebracht.

De door de EU benoemde commissie van `wijze mannen' die de situatie in Oostenrijk moest onderzoeken kwam, zoals te verwachten viel, tot de conclusie dat het daar met de bescherming van de mensenrechten in feite beter gesteld is dan in vele andere Europese landen. De commissie heeft ook aanbevolen dat als de EU in de toekomst vaker dit soort acties denkt te ondernemen, zij een behoorlijke besluitvormingsprocedure moet opstellen. En wat heeft de EU besloten? Dat de sancties worden opgeheven zonder dat nieuwe procedures worden ingesteld.

Hoewel de strijd tegen extremistische randgroepen, hetzij rechts of links, het meest effectief kan worden gevoerd binnen de staten afzonderlijk, betekent dat niet dat Europa geen gezamenlijk standpunt over de mensenrechten zou moeten hebben. Maar de Oostenrijkse episode duidt er wel op dat het delicate evenwicht tussen de Unie en haar leden terughoudendheid vereist. De mensenrechten zijn het meest gebaat bij een beleid dat onpartijdig, rechtlijnig en voor iedereen geldig is. Een beleid dat gebaseerd is op juridische procedures, niet op grillige, ongenuanceerde boycots waartoe achter gesloten deuren besloten wordt door een staatshoofd en een aantal regeringsleiders die zichzelf uitroepen tot de dragers van Europa's `ethiek'.

Jonathan Eyal is Director of Studies aan het Royal United Services Institute for Defence Studies in Londen.